Apelação Cível Nº 5132725-58.2021.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal RODOLFO KRONEMBERG HARTMANN
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por UNIÃO ALTERNATIVA DE VIAGENS CÂMBIO E TURISMO LTDA (evento nº 97) impugnando a sentença (evento nº 87) que julgou improcedentes os pedidos formulados em ação visando à rescisão de contrato de concessão de uso de área aeroportuária celebrado com a INFRAERO – Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária, cumulada com declaração de inexigibilidade dos valores vencidos após o reconhecimento do estado de calamidade pública decorrente da pandemia da COVID-19, bem como afastamento de eventual multa contratual.
Sustenta a apelante, em síntese, que a abrupta redução das atividades econômicas decorrente das medidas restritivas impostas durante a pandemia configuraria hipótese de força maior e evento extraordinário capaz de justificar a rescisão contratual sem penalidades, nos termos das cláusulas contratuais 30.17, 30.18 e 30.19.
Alega, ainda, que a manutenção das obrigações pecuniárias durante período em que houve severa restrição da atividade econômica implicaria desequilíbrio contratual, devendo ser reconhecida a inexigibilidade dos valores cobrados.
Contrarrazões apresentadas pela INFRAERO, defendendo a manutenção da sentença (evento nº 111).
Cumpre registrar, ainda, que o Ministério Público Federal, em parecer lançado nos autos (evento nº 6 – apelação), manifestou-se pelo desprovimento da apelação, entendendo que devem prevalecer os fundamentos bem lançados na sentença proferida.
É o relatório.
VOTO
Conheço do recurso, eis que presentes os pressupostos de admissibilidade.
A controvérsia submetida à apreciação deste Tribunal consiste em verificar se os efeitos econômicos decorrentes da pandemia da COVID-19 autorizariam a empresa contratada pela INFRAERO a promover a rescisão unilateral do contrato administrativo de concessão de uso de área aeroportuária, sem incidência dos encargos previstos no ajuste, bem como obter a declaração de inexigibilidade dos valores vencidos durante o período em que houve redução expressiva da atividade econômica desenvolvida no aeroporto.
Embora se reconheça a excepcionalidade da situação enfrentada, decorrente de evento de alcance mundial que produziu severos impactos econômicos e sociais, a pretensão recursal não merece acolhimento. A existência de circunstância extraordinária, ainda que imprevisível e alheia à vontade das partes, não conduz automaticamente à conclusão de que seus efeitos financeiros devam ser suportados integralmente por apenas um dos contratantes, sobretudo quando se está diante de contrato administrativo submetido a regime jurídico próprio, celebrado com empresa pública federal responsável pela exploração e manutenção de infraestrutura essencial à coletividade.
Inicialmente, cumpre afastar qualquer tentativa de equiparação do vínculo jurídico existente entre as partes a uma relação locatícia privada, submetida às regras gerais da legislação civil ou da Lei nº 8.245/1991. O contrato celebrado entre a apelante e a INFRAERO possui natureza administrativa, pois tem como objeto a utilização de área localizada em complexo aeroportuário administrado por empresa pública federal, inserindo-se em contexto diretamente relacionado à prestação de serviço público de infraestrutura aeroportuária. A exploração econômica realizada pelo particular, embora possua finalidade empresarial legítima, não descaracteriza o regime jurídico especial que disciplina a utilização desses espaços, nos quais coexistem interesses privados e a necessidade de preservação da continuidade, segurança e eficiência da atividade aeroportuária.
A própria legislação específica confirma essa distinção. O art. 42 do Código Brasileiro de Aeronáutica dispõe expressamente que “à utilização de áreas aeroportuárias não se aplica a legislação sobre locações urbanas”, justamente porque tais espaços não podem ser compreendidos como simples bens privados destinados à exploração comercial, mas como áreas submetidas a disciplina própria, vinculadas à organização e ao funcionamento de serviço público essencial. Assim, a relação jurídica estabelecida entre as partes deve ser examinada a partir das normas que regem os contratos administrativos celebrados pela INFRAERO, especialmente aquelas previstas na Lei nº 13.303/2016.
Nesse contexto, assume especial relevância a matriz de riscos contratual, prevista no art. 42, inciso X, da Lei nº 13.303/2016, instrumento pelo qual são previamente estabelecidas as responsabilidades das partes diante de eventos supervenientes capazes de repercutir sobre a execução econômica do ajuste. A disciplina legal evidencia que o equilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo não pode ser analisado exclusivamente a partir da ocorrência de fatos extraordinários, sendo indispensável verificar a forma como os riscos foram distribuídos entre os contratantes, especialmente quando o próprio instrumento contratual já estabeleceu critérios objetivos para sua alocação.
No caso concreto, a redução do fluxo de passageiros, a diminuição da demanda por serviços aeroportuários e os reflexos econômicos decorrentes das medidas sanitárias adotadas durante a pandemia atingiram diretamente a atividade empresarial exercida pela apelante. Todavia, tais circunstâncias, embora evidentemente gravosas, não decorreram de conduta atribuível à INFRAERO, tampouco configuram hipótese de inadimplemento contratual da empresa pública. Tratou-se de evento externo, que afetou indistintamente diversos setores econômicos, alcançando tanto os particulares que exploravam atividades comerciais nos aeroportos quanto a própria administradora da infraestrutura aeroportuária, que igualmente experimentou redução de receitas sem deixar de suportar os custos necessários à manutenção da operação.
A teoria da imprevisão e os mecanismos de recomposição do equilíbrio econômico-financeiro dos contratos administrativos não possuem o alcance pretendido pela apelante. Tais instrumentos destinam-se à preservação da equação contratual diante de situações que efetivamente rompam a relação inicialmente estabelecida entre encargos e remuneração, não constituindo garantia contra todo e qualquer resultado econômico negativo decorrente da exploração empresarial. A atividade econômica pressupõe a existência de riscos, e a ocorrência de oscilações de demanda ou redução de faturamento, ainda que provocadas por circunstância extraordinária, não autoriza, por si só, a eliminação das obrigações assumidas pelo particular.
Além disso, não há nos autos demonstração de que a INFRAERO tenha contribuído para a situação narrada pela apelante ou praticado ato que tenha inviabilizado diretamente a exploração da área concedida. Conforme consignado na sentença recorrida, a infraestrutura aeroportuária permaneceu disponível, inexistindo determinação da administradora que tivesse impedido o funcionamento da atividade empresarial desenvolvida pela contratada. A redução da movimentação aeroportuária decorreu de circunstância geral, relacionada às medidas de contenção da pandemia e à consequente retração econômica, não se confundindo com hipótese de descumprimento contratual imputável à empresa pública.
Também não procede a interpretação conferida pela apelante às cláusulas contratuais invocadas como fundamento para a rescisão sem ônus. As disposições relativas à suspensão de obrigações financeiras vinculam-se às hipóteses em que a impossibilidade de utilização da área decorra de atuação direta da própria gestora aeroportuária, mediante determinação específica de paralisação ou impedimento de funcionamento. Não é essa a situação verificada nos autos, pois a INFRAERO não retirou da contratada a possibilidade de exploração comercial do espaço concedido, mas apenas administrou a infraestrutura aeroportuária dentro de um cenário excepcional de redução da demanda.
Deve ser considerado, ainda, que a solução pretendida pela recorrente não representaria simples recomposição da equação econômico-financeira do contrato, mas importaria transferência integral dos efeitos econômicos da crise para a empresa pública contratante. Tal consequência revela-se incompatível com a própria lógica dos contratos administrativos, nos quais a proteção do interesse privado deve ser harmonizada com a necessidade de preservação da continuidade do serviço público. A INFRAERO, além de contratante, exerce função vinculada à manutenção da infraestrutura aeroportuária nacional, estando obrigada a assegurar a operação dos aeroportos, a segurança das instalações e a prestação adequada de serviço essencial, mesmo em períodos de significativa redução de receitas.
Nesse aspecto, merece destaque que a INFRAERO não permaneceu inerte diante da crise econômica provocada pela pandemia. Conforme demonstrado nos autos, foram adotadas medidas administrativas destinadas à mitigação dos impactos financeiros suportados pelos concessionários, incluindo redução temporária de valores, postergação de pagamentos e renegociação das condições contratuais. Tais providências revelam uma atuação pautada pela cooperação e pela busca de solução equilibrada, sem, contudo, comprometer a própria sustentabilidade financeira da empresa pública e da estrutura aeroportuária por ela administrada.
A intervenção judicial em contratos administrativos, portanto, deve observar os limites próprios do controle de legalidade, não sendo possível substituir a avaliação técnica e econômica realizada pela Administração quando ausente demonstração de ilegalidade ou violação contratual. No presente caso, não se identifica omissão da INFRAERO, abuso de direito ou negativa injustificada de adoção de medidas destinadas à preservação do equilíbrio contratual, mas sim uma escolha administrativa voltada a compatibilizar interesses privados legítimos com a necessidade de continuidade do serviço público.
Por fim, verifica-se que a apelante não comprovou situação de impossibilidade absoluta de cumprimento das obrigações assumidas, limitando-se a demonstrar os efeitos econômicos gerais da pandemia e a redução de sua atividade empresarial. Embora tais consequências mereçam consideração, não autorizam, isoladamente, a extinção do vínculo contratual nem a declaração de inexigibilidade dos valores previstos no ajuste, sob pena de converter evento extraordinário em mecanismo de afastamento dos riscos inerentes à atividade empresarial desenvolvida pelo particular.
Assim, deve ser mantida a sentença recorrida, que corretamente reconheceu a impossibilidade de imputação exclusiva à INFRAERO dos prejuízos decorrentes da pandemia, preservando o contrato administrativo celebrado entre as partes e observando a necessária compatibilização entre a proteção do particular contratado, a matriz de riscos estabelecida no ajuste e o interesse público relacionado à continuidade da atividade aeroportuária.
´ CONCLUSÃO
Diante do exposto, voto no sentido de CONHECER da apelação e, no mérito, NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo integralmente a sentença recorrida. Consequentemente, majoro os honorários advocatícios fixados na origem em 1%, nos termos do art. 85, §11, do Código de Processo Civil.
Documento eletrônico assinado por RODOLFO KRONEMBERG HARTMANN, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002968864v4 e do código CRC b5e1a2fc.
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