Apelação Cível Nº 5033771-44.2025.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal MARCELO PEREIRA DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO contra a sentença proferida pelo MM Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória no dos autos da ação pelo procedimento comum, que julgou procedente o pedido inicial para "reconhecer a inexigibilidade da multa de transferência, cobrada do Estado do Espírito Santo, vinculada ao imóvel inscrito sob o RIP n° 5703.0001644-41", condenando a ré ao pagamento dos honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o proveito econômico obtido pela autora.
Em suas razões recursais, alegou a parte apelante que "é ilógico pretender que o prazo prescricional ou decadencial se inicie na data do registro em cartório ou da desapropriação (2011), se tal fato foi omitido do órgão federal competente", e que "a jurisprudência pátria, inclusive do Superior Tribunal de Justiça, é firme no sentido de que, nas hipóteses de transferência de imóveis da União sem a devida comunicação, o prazo para a constituição do crédito (seja do laudêmio ou da multa) somente se inicia quando a Administração Pública toma ciência inequívoca da transação. Aceitar a tese do autor seria premiar a própria torpeza, permitindo que a omissão na comunicação do negócio jurídico servisse de escudo para a impunidade administrativa".
Sustentou que "a própria petição inicial confessa que a União somente foi notificada da desapropriação em 12 de agosto de 2022. Até esse momento, para os registros da SPU, a situação do imóvel permanecia inalterada ou sub judice em relação à antiga proprietária, sendo impossível à União lançar a multa contra o Estado do Espírito Santo por uma transferência que desconhecia. O fato de o registro imobiliário ter efeitos erga omnes não supre a obrigação legal específica de comunicação à SPU, necessária para a atualização cadastral e lançamento das receitas patrimoniais", e que, "tendo a União tomado ciência da transferência apenas em agosto de 2022, este é o marco inicial para a contagem do prazo quinquenal para o lançamento e cobrança da multa. Como a cobrança foi efetivada e o DARF emitido no curso do processo administrativo retomado a partir de 2022 - com a "apuração da penalidade em 18/04/2024", conforme narra o autor -, é evidente que não transcorreram os cinco anos exigidos para a configuração da prescrição ou decadência".
Argumentou, no mérito, que "a pretensão do autor não merece prosperar, pois baseia-se em uma premissa equivocada: a confusão entre a isenção do pagamento de receitas patrimoniais (foro e laudêmio) e a dispensa do cumprimento de obrigações acessórias, especificamente o dever de comunicar a transferência do domínio útil à União", e que "a multa de transferência, ora questionada, possui natureza sancionatória administrativa, e não arrecadatória de receita patrimonial pela transferência em si", ressaltando que "o fato de o Estado gozar de isenção quanto ao valor do laudêmio não retira a necessidade de formalizar o ato perante a União, proprietária do domínio direto".
Arguiu que "a ausência dessa comunicação gera prejuízos administrativos evidentes, como ocorreu no presente caso. Conforme narrado na própria inicial, a falta de informação por parte do Estado, que desapropriou o imóvel em 2011 mas só notificou a União em agosto de 2022, fez com que a SPU mantivesse a cobrança e o litígio contra a antiga proprietária por mais de uma década indevidamente. O argumento de que o registro em cartório possui eficácia erga omnes não exime o interessado de cumprir o regramento administrativo específico dos terrenos de marinha, que exige a averbação da transferência na SPU para a regularização da cadeia dominial no sistema da União".
Defendeu que "é inverídica a afirmação da autora de que o reconhecimento de terreno de marinha teria ocorrido apenas em 10/02/2011, tendo em vista que a aprovação do trecho da LPM em questão (Barrinha-Toca, em Vila Velha) ocorreu em 05/12/1968, em conformidade com o artigo 10 do Decreto-Lei nº 9.760 de 1946, sendo dada ampla publicidade ao ato, por meio de publicação de Edital relativo à LPM demarcada e aprovada, em Diário Oficial (Sei 55647956). Além disso, após o cadastramento do imóvel, a ocupante à época foi devidamente notificada (Sei 55508835 e 55508848)", destacando que "em recente decisão proferida pelo Superior Tribunal de Justiça, em processo análogo ao presente, foi dado provimento ao Recurso Especial da União (REsp 2101757/RJ), nos autos da ação judicial nº 5041507- 55.2021.4.02.5001, sendo reafirmado que não é exigido o registro do processo de demarcação para cobrança de encargos de ocupação, bastando a comprovação da ciência inequívoca do ocupante sobre a natureza pública do bem".
Postulou o provimento do recurso, com a reforma da sentença e o julgamento de improcedência do pedido inicial.
Contrarrazões anexadas no .
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Trata-se de ação ajuizada pelo ESTADO DO ESPÍRITO SANTO visando à anulação da multa administrativa de transferência imposta pela Secretaria de Patrimônio da União - SPU em razão da ausência de comunicação acerca da alteração cadastral relativa ao imóvel inscrito no Registo Imobiliário Patrimonial - RIP sob o n. 5703.0001644-41 (41888709), tendo a parte autora alegado, em síntese, a prescrição da multa, assim como a isenção legal do ente público, inexistindo o dever de comunicação à SPU.
O Juízo a quo, ao julgar procedente o pedido inicial, reconheceu a inexigibilidade do débito questionado, uma vez que "a União somente poderia cobrar a multa de transferência caso o fato gerador desta cobrança houvesse ocorrido após 18/04/2019" considerando que "o ato que originou a receita patrimonial ocorreu em 25/05/2011, que o conhecimento da União acerca daquele se deu em 18/04/2024 – aproximadamente 13 (anos) anos após o fato gerador – e que a parte final do § 1° do art. 47 da Lei n° 9.636/98 limitou “a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento”".
A controvérsia devolvida a esta instância recursal diz respeito ao prazo para constituição e exigibilidade do crédito patrimonial referente ao laudêmio e à multa imposta, em especial quanto à interpretação do § 1º do art. 47 da Lei nº 9.636/1998, além da existência ou não de isenção legal do Estado do Espírito Santo, que o desobrigaria de comunicar a alteração cadastral do imóvel à SPU.
Como restou consignado no voto condutor, desta Relatoria, do acórdão proferido no agravo de instrumento anteriormente interposto contra decisão que havia indeferido a tutela de urgência requerida pela parte autora (processo n. 5017851-95.2025.4.02.0000), tramitava, desde 2009, ação judicial ajuizada por DAYSE MARIA BERGAMINE LODI (processo n. 0008973-66.2009.4.02.5001) visando à anulação do cadastro, como terreno de marinha, do imóvel objeto da discussão neste feito, pretendendo-se a declaração de propriedade plena do bem à autora. O pedido, contudo, fou julgado improcedente, conforme acórdão transitado em julgado em 13/12/2018, não merecendo prosperar a alegação da parte autora/apelada no sentido de que o imóvel não se encontraria cadastrado como terreno de marinha à época da desapropriação, ocorrida em 2011.
Ainda, o fato de não haver registro na matrícula do imóvel não descaracteriza o bem como terreno de marinha, tampouco os registros de transferência de propriedade entre particulares são oponíveis à União. De fato, a questão encontra-se definida como Recurso Repetitivo perante o STJ, conforme consta do Informativo nº 446 (REsp 1.183.546-ES, Relator Ministro Mauro Campbell Marques, julgado em 08.09.2010). No julgamento do referido Resp, submetido ao regime do art. 543-C do CPC e à Resolução 8/2008-STJ, ficou assente que: “os terrenos de marinha pertencem à União, não sendo a ela oponíveis os registros de propriedade particular dos imóveis neles situados. Consoante afirmou o Min. Relator, tais títulos possuem mera presunção relativa (...)”. No mesmo sentido, o enunciado da Súmula 496/STJ fixa que “Os registros de propriedade particular de imóveis situados em terrenos de marinha não são oponíveis à União. (STJ, Primeira Seção, julgado em 08.08.2012, DJe 13.08.2012).
Quanto à sustentada isenção legal por força do disposto no art. 2º do Decreto-Lei n. 1.876/1981, que prevê a isenção do pagamento nas transferências de bens imóveis dominiais pertencentes à União quando os adquirentes forem os Estados, o Distrito Federal, os Territórios e os Municípios, bem como as autarquias e as fundações por eles mantidas ou instituídas (art. 2º, I, 'a'), tal isenção não se estende à obrigação de formalização da transferência de titularidade do imóvel, com a comunicação à SPU, por ausência de previsão legal, tratando-se de obrigações distintas.
Outrossim, a despeito de fundamentar a isenção no disposto no Decreto nº 72.111/73, a autora não logrou demonstrar que o imóvel em questão encontra-se inserido na área objeto do referido decreto, que autoriza o aterro de "uma área de mar localizada na parte Norte do litoral do Município de Vitória e a cessão, sob o regime de aforamento, dos terrenos que menciona".
Assim, em que pese não seja devido o laudêmio, como afirmado pela própria SPU nos autos do processo administrativo n. 04947.000895/2012-03, em que confirma a inclusão da isenção (, p. 54), o Decreto-Lei nº 2.398/1987 dispõe que a transferência onerosa do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União deve ser seguida de requerimento ao órgão local da SPU da transferência dos registros cadastrais, no prazo máximo de sessenta dias (art. 3º, § 4º), sob pena de multa prevista no § 5º. Confira-se:
Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
(...)
§ 4º Concluída a transmissão, onerosa ou não, o adquirente deverá requerer ao órgão local da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, que providencie a transferência dos registros cadastrais para o seu nome, observado, no caso de imóvel aforado, o disposto no art. 116 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946. (Redação dada pela Lei nº 14.474, de 2022)
§ 5o A não observância do prazo estipulado no § 4o deste artigo sujeitará o adquirente à multa de 0,50% (cinquenta centésimos por cento), por mês ou fração, sobre o valor do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
Trata-se, portanto, de receita patrimonial devida pelo alienante, que se sujeita ao regime decadencial e prescricional previsto no art. 47 da Lei nº 9.636/1998, verbis:
Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:
I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e
II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.
§ 1o O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.
§ 2o Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei n. 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei.
De se ver que o legislador expressamente conferiu à União o prazo de 10 anos para constituir o crédito a partir do conhecimento do fato gerador, e prazo prescricional de 5 anos para sua cobrança após o lançamento.
É de se observar a tese vinculante fixada pelo Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do Tema Repetitivo nº 1.142 (REsp 1.951.346/SP), notadamente quanto ao termo inicial do prazo decadencial para constituição do crédito, fixado no momento em que a União toma conhecimento do fato gerador, nos termos do item “b” da tese repetitiva, senão vejamos:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. TERRENO DE MARINHA. CESSÃO DE DIREITOS. FATO GERADOR. LAUDÊMIO. DECADÊNCIA. TERMO INICIAL. CIÊNCIA DA UNIÃO (SPU). EXIGIBILIDADE DO CRÉDITO. LIMITAÇÃO TEMPORAL. CINCO ANOS ANTERIORES À CIÊNCIA DA TRANSAÇÃO. OBSERVÂNCIA.
1. O art. 3º do Decreto-Lei n. 2.398/1987, com redação introduzida pela Lei n. 13.465/2017, dispõe que a transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terrenos da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do imóvel, excluídas as benfeitorias.
2. A celebração do contrato de compra e venda é suficiente como fato gerador do laudêmio, pois o legislador estabeleceu como uma das hipóteses de incidência a mera cessão de direitos, a qual ocorre tão logo o negócio jurídico particular produza os seus efeitos, prescindindo, para fins de cobrança do laudêmio, do registro do respectivo título no cartório de registro de imóveis.
3. A inexistência de registro imobiliário da transação (contratos de gaveta) não impede a caracterização do fato gerador do laudêmio, sob pena de incentivar a realização de negócios jurídicos à margem da lei somente para evitar o pagamento dessa obrigação pecuniária.
4. O art. 47, § 1º, da Lei n. 9.636/1998, estabelece que o prazo decadencial para constituição do crédito não tributário conta-se a partir do conhecimento por iniciativa da União.
5. Até que a credora seja cientificada da ocorrência do fato gerador, não se pode exigir, em regra, que adote providência para constituir formalmente o crédito.
6. A legislação limita a cinco anos a cobrança de créditos relativos ao período anterior ao conhecimento do fato gerador daqueles.
7. Não há razão jurídica para afastar essa disposição legal quanto ao laudêmio devido em casos de cessões particulares relativos ao período anterior ao conhecimento do fato gerador, visto que o legislador não diferenciou receitas patrimoniais periódicas (como foro e taxa) das esporádicas (como o laudêmio).
8. Tese jurídica firmada: a) a inexistência de registro imobiliário da transação (contratos de gaveta) não impede a caracterização do fato gerador do laudêmio, sob pena de incentivar a realização de negócios jurídicos à margem da lei somente para evitar o pagamento dessa obrigação pecuniária; b) o termo inicial do prazo para a constituição dos créditos relativos ao laudêmio tem como data-base o momento em que a União toma conhecimento, por iniciativa própria ou por solicitação do interessado, da alienação do imóvel, consoante exegese do § 1º do art. 47 da Lei n. 9.636/1998, com a redação dada pela Lei n. 9.821/1999, não sendo, portanto, a data em que foi consolidado o negócio jurídico entre os particulares o marco para a contagem do prazo decadencial, tampouco a data do registro da transação no cartório de imóvel; c) o art. 47 da Lei n. 9.636/1998 rege toda a matéria relativa a decadência e prescrição das receitas patrimoniais não tributárias da União Federal, não havendo razão jurídica para negar vigência à parte final do § 1º do art. 47 do aludido diploma legal quanto à inexigibilidade do laudêmio devido em casos de cessões particulares, relativas a período anterior ao conhecimento do fato gerador, visto que o legislador não diferenciou receitas patrimoniais periódicas (como foro e taxa) das esporádicas (como o laudêmio).
9. No caso concreto, a SPU não pode exigir os valores relativos ao laudêmio decorrente da transação efetivada em 31/03/2004, por ter transcorrido mais de cinco anos da data do conhecimento dos fatos pela autoridade administrativa (16/03/2018), consoante regra prevista no § 1º do art. 47 da Lei n. 9.636/1998. 10. Recurso julgado sob a sistemática do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015 e do art. 256-N e seguintes do Regimento Interno do STJ. 11. Recurso especial não provido.
Com efeito, a interpretação da parte final do § 1º do art. 47 da Lei nº 9.636/1998 não pode conduzir, na prática, à extinção automática de créditos patrimoniais regularmente constituídos sempre que o conhecimento da União ocorrer após cinco anos da realização do negócio jurídico entre particulares, sob pena de esvaziamento do próprio prazo decadencial decenal expressamente previsto pelo legislador no inciso I do caput do dispositivo legal.
A limitação temporal prevista na parte final do § 1º do art. 47 da Lei nº 9.636/1998 deve ser compreendida em harmonia com a sistemática geral do dispositivo, incidindo sobre receitas patrimoniais de caráter periódico ou continuado, sem afastar a possibilidade de constituição e exigência de créditos decorrentes de fatos geradores únicos, como ocorre com o laudêmio e com a multa por ausência de comunicação da transferência, sendo certo que, neste último caso, a infração administrativa possui natureza permanente enquanto não houver a regular comunicação do negócio jurídico à SPU.
Nesse sentido, a orientação firmada pelo Superior Tribunal de Justiça no precedente repetitivo não determinou, de forma expressa e vinculante, a automática inexigibilidade de créditos de laudêmio e multa de transferência sempre que o conhecimento da União ocorrer após cinco anos da realização do negócio jurídico. Ao contrário, a tese firmada no item “b” do Tema nº 1.142 reafirma expressamente que o prazo para constituição do crédito tem início apenas com a ciência da União acerca do fato gerador,
Na hipótese dos autos, a União somente tomou conhecimento em 08/05/2024 da cessão de direitos para o Estado do Espírito Santo havida em 10/02/2011, em razão da desapropriação para as obras de transposição da Avenida Carioca – Rua Bahia, quando requerida por DAYSE MARIA BERGAMINE LODI junto à SPU a transferência de titularidade do imóvel (, p. 14 e seguintes), havendo o lançamento da multa automaticamente no sistema na mesma data e procedida a cobrança contra a qual se insurgiu a agravante na ação originária, ajuizada em 23/10/2025, sendo, portanto, observados os prazos legais para a constituição do crédito, não havendo falar em extinção do crédito ou impossibilidade de cobrança, razão pela qual deve ser reformada a sentença recorrida, com a inversão do ônus sucumbencial.
Diante do exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO à apelação da União para, reformando a sentença, julgar improcedente o pedido inicial, com a condenação da parte autora ao pagamento dos honorários advocatícios, fixados em 10% sobre o valor atualizado da causa.
Documento eletrônico assinado por MARCELO PEREIRA DA SILVA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002948535v9 e do código CRC 891f052d.
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Signatário (a): MARCELO PEREIRA DA SILVA
Data e Hora: 26/08/2026, às 12:34:01