RECURSO CÍVEL Nº 5023214-37.2021.4.02.5001/ES
RELATORA: Juíza Federal RENATA COSTA MOREIRA MUSSE LOPES
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado interposto pela União contra a sentença que julgou parcialmente procedente a pretensão inicial para "liberar o saldo de FGTS do(a) autor(a), limitando o saque a R$ 9.850,00 (nove mil e oitocentos e cinquenta reais), acrescido da variação do IPCA-E a contar de 01/10/2020".
Em suas razões recursais (wvento 23), alega, em síntese, que (i) é parte ilegítima para figurar no polo passivo desta ação, pois a CEF possuiria legitimidade exclusiva para a demanda, (ii) no presente caso a parte autora requer levantamento do FGTS diante do art. 20, inciso XVI, da Lei n. 8.036/1990, que dispõe sobre o FGTS, arrolou as hipóteses de movimentação da conta, sendo que, dentre tais hipóteses, previu no inciso XVI a possibilidade de saque dos valores no caso de necessidade pessoal, cuja urgência e gravidade decorra de desastre natural, conforme disposto em regulamento, observadas algumas condições, (iii) como se observa a lei é clara ao prever hipótese específica de movimentação da conta quando ocorrer desastre natural, observado o regulamento, (iv) trata-se de medida em que o Poder Legislativo delegou ao Poder Executivo a previsão das hipóteses e condições em que o saque pode ser feito em caso de desastre natural, (v) atualmente quem regulamenta as hipóteses e condições é o Decreto n. 5.113/2004 e o seu art. 2º estabelece as hipóteses em que se considerado desastre natural para fins de movimentação da conta, (vi) como se observa não foi previsto no regulamento a movimentação oriunda de pandemias ou epidemias, (vii) a Administração Pública se rege pelo princípio da legalidade, não podendo o administrador público atuar em descompasso com a previsão legal, sob pena de responder processo funcional disciplinar, por improbidade e até mesmo criminal, (viii) liberar valores do FGTS para finalidades outras não contidas no regulamento, por delegação do Poder Legislativo, não pressupõe fixação de interpretação extensiva ou mesmo uso de analogia, mas aplicação contra legem, (ix) além disso, o saque de valores do FGTS para finalidades outras não contidas no regulamento acarretará claro desvio de finalidade, (x) ademais, a concessão de direitos fora dos critérios previamente estabelecidos por lei e pelas políticas públicas pensadas, planejadas, criadas e desenvolvidas pelo corpo técnico da administração pública vulnera a isonomia entre os beneficiários e, por outro lado, foi editada a MP n. 946/2020 que determinou que fica disponível, para fins do disposto no inciso XVI do caput do art. 20 da Lei n. 8.036/1990, aos titulares de conta vinculada do FGTS, em razão do enfrentamento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da pandemia de coronavírus (covid-19), de que trata a Lei n. 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, o saque de recursos até o limite de R$1.045,00 por trabalhador, (xi) portanto, qualquer medida não prevista expressamente nos normativos de regência não autoriza o saque dos valores contidos no respectivo Fundo, sob pena de atentar contra o princípio da legalidade, e (xii) no bojo da ADI n. 6371 MC/DF, o STF entendeu que não estão preenchidos os pressupostos para a concessão da tutela de urgência na situação ora sob análise.
Sem contrarrazões.
VOTO
Inicialmente, afasto a preliminar ventilada. Com efeito, a legitimidade passiva da União para a causa decorre de seu poder regulamentar, sendo o ente responsável pela análise do enquadramento dos casos de situação de emergência ou calamidade pública para fins de liberação do FGTS. Isso porque o FGTS é gerido pela União e os pedidos para liberação através de interpretações extensivas do texto legal devem ser direcionados a esse ente federativo. Esse é também o entendimento da jurisprudência:
ACÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE PASSIVA. UNIÃO. DEFENSORIA PÚBLICA DA UNIÃO. DEFESA DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGÊNEOS. POSSIBILIDADE. FGTS. CEF. SAQUE. CALAMIDADE PÚBLICA. FINALIDADE SOCIAL. ROL NÃO TAXATIVO. 1. A legitimidade passiva da União para esta causa decorre de seu poder regulamentar, sendo o ente responsável pela análise do enquadramento dos casos de situação de emergência ou calamidade pública para fins de liberação do FGTS. 2. O § único, do artigo 1º, da Lei nº Lei nº 7.347/85 é inconstitucional, no tocante a vedação do cabimento da ação civil pública para veicular pretensões que envolvam o Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS quando a questão se referir aos direitos dos empregados, por ofensa aos artigos 127 e 129, III, da Constituição Federal. (TRF4, ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE Nº 5017624-08.2012.404.0000, Corte Especial, Des. Federal MARIA LÚCIA LUZ LEIRIA, POR MAIORIA, JUNTADO AOS AUTOS EM 08/01/2013).
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO – FGTS – MANDADO DE SEGURANÇA – INVIABILIDADE DA VIA ELEITA – LEGITIMIDADE DA CEF – LITISCONSÓRCIO UNIÃO – AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO – LIBERAÇÃO DO SALDO DO FGTS – ENUMERAÇÃO DO ARTIGO 20 DA LEI N. 8.036/90 NÃO É TAXATIVA. 1. A Corte a quo não analisou a matéria recursal à luz dos dispositivos legais apontados como violados, o que impede o exame de tais dispositivos por esta Corte. 2. O rol de hipóteses de liberação do saldo da conta do FGTS previsto no artigo 20 da Lei n. 8.036/90 não é taxativo, podendo ser deferido o levantamento em hipóteses excepcionais. Entendimento pacífico deste Tribunal. Recurso especial parcialmente conhecido e improvido. (STJ, REsp 698894 AL 2004/0148352-9, T2 - SEGUNDA TURMA, Relator Humberto Martins, DJ 18.09.2006 p. 295)
Quanto ao mérito, é importante ressaltar que o art. 20 da Lei nº 8.036/1990 prevê as hipóteses de liberação do numerário existente no fundo do FGTS e, com relação à aquisição de imóvel próprio, a previsão contida no inciso VII do art. 20 da Lei 8.036/1990 estabelece:
Art. 20. A conta vinculada do trabalhador no FGTS poderá ser movimentada nas seguintes situações:
(...)
VII - pagamento total ou parcial do preço da aquisição de moradia própria, observadas as seguintes condições:
a) o mutuário deverá contar com o mínimo de 3 (três) anos de trabalho sob o regime do FGTS, na mesma empresa ou empresas diferentes;
b) seja a operação financiável nas condições vigentes para o SFH;
Contudo, de acordo com a jurisprudência dominante do STJ, as hipóteses legais de saque do FGTS são enumeradas no art. 20 da Lei 8.036/1990 de forma exemplificativa, devendo-se buscar o atendimento, acima de tudo, dos fins sociais a que a lei se dirige, levando-se em conta as garantias fundamentais e os direitos sociais previstos no art. 6º da CF/1988.
Ocorre que a pretensão da parte de ter liberado o saldo do FGTS, nesse caso, independentemente da previsão legal encontra óbice em proibitivos legais que passo a listar:
(1) o reconhecimento da calamidade pública resultante do coronavírus pelo Decreto Legislativo n. 6/20, de 20/03/2020 não autorizou a liberação do FGTS sob o patrocínio do inciso XVI, art. 20, da Lei 8.036/90, que tem como pressuposto a ocorrência de calamidade resultante de desastre natural, remetendo ao conceito descrito pelo Decreto nº 5.113/04;
(2) o Governo já tomou providências quanto à liberação de valores do FGTS em razão da pandemia do Coronavírus, ao 7 editar a Medida Provisória nº 946 em 7/04/2020 e autorizou temporariamente saque de saldos no FGTS pelos trabalhadores, nos moldes dispostos na própria MP. Nela, em razão do enfrentamento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20/03/2020, e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da pandemia de coronavírus (COVID-19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6/02/2020, fica autorizado o saque de recursos até o limite de R$ 1.045,00 (mil e quarenta e cinco reais) por trabalhador, para fins do disposto no inciso XVI do caput do art. 20 da Lei nº 8.036, de 1990; e
(3) Eventual liberação total do valor depositado no FGTS com fundamento nos efeitos da pandemia do Coronavírus deve ser objeto de políticas econômicas originárias do Poder Executivo.
Por esta razão, entendo pela impossibilidade de acatamento do pedido da parte autora, e, nesse mesmo sentido, ressalto as razões de decidir utilizadas no AI 5022934-14.2020.4.04.0000/SC, que tramitou no TRF da 4ª Região, que, em 07/07/2020, assim se manifestou:
“Não obstante a possibilidade de interpretação extensiva da norma de forma a beneficiar o trabalhador, é forçoso destacar que o Governo tem editado atos normativos visando reduzir os impactos econômicos e trabalhistas causados pela pandemia, tais como a Medida Provisória nº 944, de 03 de abril de 2020, que instituiu o Programa de Suporte a Empregos, liberando linhas de crédito para as empresas custearem a sua folha de pagamento com taxas de juros reduzidas e maior prazo para quitação e a Medida Provisória nº 936, de 01 de abril de 2020, que instituiu o Programa Emergencial de Manutenção do Emprego e da Renda, permitindo a redução proporcional de jornada de trabalho e de salário ou a suspensão temporária do contrato de trabalho, mediante contrapartida do Estado. Ademais, também foi publicada a Lei 13.982/2020 que criou o Auxílio Emergencial, destinado aos trabalhadores autônomos informais e desempregador, popularmente conhecido como "coronavoucher".
Destaque-se que após as referidas normas, o Governo editou a Medida Provisória 946, de 07 de abril de 2020, que expressamente permitiu o saque de recursos do FGTS no valor de até um salário mínimo, em face da situação de calamidade pública provocada pela pandemia do COVID-19, nos seguintes termos:
Art. 6º Fica disponível, para fins do disposto no inciso XVI do caput do art. 20 da Lei nº 8.036, de 1990, aos titulares de conta vinculada do FGTS, a partir de 15 de junho de 2020 e até 31 de dezembro de 2020, em razão do enfrentamento do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020, e da emergência de saúde pública de importância internacional decorrente da pandemia de coronavírus (covid-19), de que trata a Lei nº 13.979, de 6 de fevereiro de 2020, o saque de recursos até o limite de R$ 1.045,00 (mil e quarenta e cinco reais) por trabalhador.
Nesse contexto, não obstante a situação de pandemia causada pela COVID-19 gere enormes consequências econômicas, entendo que o trabalhador não se encontra desasistido, na medida em que, em face das já citadas normas, aquele que estiver empregado terá gantantida a manutenção do emprego, mesmo que com a redução parcial da jornada e do salário, bem como o que esteja desempregado terá direito ao auxílio-emergencial. Ademais, ainda poderá sacar o valor correspondente a um salário mínimo da sua conta do FGTS.
No caso do trabalhador empregado, ainda que com redução temporária da jornada e da remuneração, entendo que a manutenção dos valores em sua conta de FGTS é inclusive uma forma de proteção em caso de eventual término de contrato de trabalho, quando poderá não ter renda, ultrapassado o período de recebimento de seguro desemprego, ocasião na qual a utilização dos valores do FGTS será necessária para sua subsistência.
Ante o exposto, indefiro o requerimento de tutela provisória e concedo à parte autora, com fundamento no art. 303, § 6º, do Código de Processo Civil, o prazo de 5 (cinco) dias para emendar a petição inicial, sob pena de extinção."
Vale destacar ainda estes dois outros julgados:
AGRAVO DE INSTRUMENTO. FGTS. LIBERAÇÃO DE SALDO DE CONTA VINCULADA. COVID-19. AUSÊNCIA DE FUNDAMENTO NORMATIVO. IMPOSSIBILIDADE. Desde sua criação pela Lei nº 5.107/1966, depois pela Lei nº 7.839/1989 e, agora, pela Lei nº 8.036/1990, o montante depositado em conta vinculada do FGTS tem múltiplas finalidades sociais, especialmente dar amparo financeiro ao trabalhador (em situações tais como desemprego involuntário) e criar volume de recursos para financiar políticas públicas em diversas áreas (p. ex., financiamentos habitacionais, saneamento e infraestrutura socioeconômica). - Em razão dessas finalidades sociais que harmonizam pretensões individuais (privadas) com objetivos públicos (no interesse coletivo e difuso), o ordenamento jurídico tem delimitado as hipóteses de movimentação do FGTS mediante listas positivadas em atos normativos. É nesse ambiente que emergem atos normativos como as válidas previsões do art. 20 da Lei nº 8.036/1990 (com alterações), com seus correspondentes regulamentos (Decreto nº 99.684/ 1990) e demais aplicáveis (incluindo resoluções do Conselho Curador do FGTS), notadamente o contido no art. 6º da MP nº 946/2020 - Dadas às razões que justificam as movimentações dos saldos dessas contas vinculadas, as hipóteses tratadas em preceitos que permitem a liberação de FGTS devem ser interpretadas restritivamente (configurando lista taxativa), razão pela qual devem ser rigorosamente cumpridas pela CEF (dever funcional próprio da função administrativa) - Porque essas hipóteses de saque foram abstratamente positivadas, pelo titular da competência normativa, dentro de limites da discricionariedade concedidos pela ordem jurídica, o Poder Judiciário deve respeitá-las, contudo, harmonizando aspectos particulares que os autos revelem (desde que também protegidos pelo sistema jurídico). Por isso, o Poder Judiciário pode avaliar, no caso concreto, se há justificativas jurídicas igualmente protegidas pelo Estado de Direito que permitam ao trabalhador sacar o FGTS - É certamente emergente e preocupante a situação enfrentada no Brasil diante do avanço da pandemia causada pelo COVID-19, com inegáveis prejuízos nas esferas de particulares (pessoas físicas, pessoas jurídicas, universalidades e entes despersonalizados) e de entes estatais, sobretudo com danos humanitários expressivos. Sociedade e Estado têm interesses e deveres jurídicos convergentes nesse contexto de emergência, uma vez que a solidariedade emerge como primado do sistema jurídico brasileiro (art. 3º, I, da Constituição da República), realçada nesse período extraordinário, com repercussões em diversas áreas do ordenamento positivado. - É de se destacar que a liberação indiscriminada dos saldos constantes nos depósitos do FGTS acabaria por comprometer a própria sustentabilidade do fundo, acarretando nefastas consequências para toda a coletividade. Não é insignificante o montante de saque liberado pelo art. 6º da MP nº 946/2020, pois também preserva o FGTS (com suas múltiplas destinações sociais), merecendo também registro o fato de a MP nº 927/2020 ter prorrogado o recolhimento dessa mesma contribuição no contexto emergencial da COVID-19. - Em que pese a situação enfrentada pelo agravante, esta não difere daquela vivida por milhões de brasileiras e de brasileiros (muitos dependentes de políticas públicas financiadas com recursos do próprio FGTS), não tendo ficado cabalmente demonstrada a imperiosa necessidade de imediato levantamento dos valores - Nesse período extraordinário, os imperativos do Estado de Direito devem ser ainda mais realçados, para que o ordenamento jurídico não seja fragmentado por pretensões que desorganizam os propósitos de igualdade vistos pelo conjunto de necessidades emergentes da sociedade e do Estado - Agravo de instrumento desprovido. (TRF 3ª REGIÃO, AI 5018346-88.2020.4.03.0000/SP, 2ª Turma, Desembargador Federal JOSE CARLOS FRANCISCO, Dj 02/12/2020)
ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. APELAÇÃO CÍVEL. LIBERAÇÃO DE VALORES. FGTS. CALAMIDADE PÚBLICA. PANDEMIA. COVID-19. IMPOSSIBILIDADE. 1. Em que pese o cenário de calamidade pública, há que se destacar as medidas tomadas pelo executivo no intuito de minorar os prejuízos financeiros decorrentes da recomendação de isolamento em função da pandemia da COVID19, tais como o elastecimento do prazo para cobrança de tributos de pequenas empresas, a liberação de verba para concessão de empréstimo à pessoa jurídica visando à proteção dos empregos, a garantia de renda mínima aos trabalhadores informais, entre outros. 2. Nessa linha, sobreveio a Medida Provisória nº 946, de 07 de abril de 2020, que permite aos titulares de conta vinculada do FGTS, a partir de 15 de junho de 2020 até 31 de dezembro de 2020, a realização do saque da quantia de até um salário mínimo (R$1.045,00), em razão do enfrentamento do estado de calamidade pública. Montante este que, ao menos até o momento atual e coletivamente analisado, parece atender às necessidades emergenciais. 3. Não obstante a MP já tenha perdido a eficácia, a ausência de novo regramento impede a liberação das quantias depositadas, sob pena de comprometimento do sistema. 4. Negado provimento ao apelo. (TRF 4ª REGIÃO, AC 5011137-69.2020.4.04.7201/SC, TERCEIRA TURMA, Desembargadora VÂNIA HACK DE ALMEIDA, Dj 9/2/2021)
Diante de todo o exposto, concluo pela necessidade de reforma da sentença e julgamento de improcedência do pedido.
Voto por conhecer o recurso da União e, no mérito, dar-lhe provimento para julgar improcedente os pedidos. Sem custas judiciais e sem honorários advocatícios, ante a União ter sido vencedora.
Documento eletrônico assinado por RENATA COSTA MOREIRA MUSSE LOPES, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfes.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 500001489541v4 e do código CRC 5bf925c0.
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Signatário (a): RENATA COSTA MOREIRA MUSSE LOPES
Data e Hora: 15/3/2022, às 16:51:25