RECURSO CÍVEL Nº 5001801-66.2025.4.02.5117/RJ
RELATORA: Juíza Federal CYNTHIA LEITE MARQUES
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado interposto pela parte autora contra sentença que julgou improcedente o pedido em ação que objetiva a concessão judicial de benefício do Programa Bolsa Família.
O Juízo de origem fundamentou sua decisão nos seguintes termos:
"I - RELATÓRIO
Dispensado o relatório, na forma do art. 38 da Lei 9.099/95 c/c art. 1º da Lei 10.259/2001.
II - FUNDAMENTAÇÃO
Trata-se de ação ajuizada por E. A. D. S.contra a UNIÃO - ADVOCACIA GERAL DA UNIÃO, objetivando o restabelecimento de seu benefício do Programa Bolsa Família.
Aduz a parte autora, em síntese, que apesar de ser inscrita no Cadúnico e preencher os requisitos legais, seu benefício foi indevidamente cancelado.
Passo ao mérito.
Sobre o tema em questão, insta mencionar que o Programa Auxílio Brasil deu lugar novamente ao Programa Bolsa Família (PBF), que se encontra atualmente regulamentado pela Lei 14.061/23.
O art. 5º, caput, e respectivos incisos, da Lei 14.061/23, enumeram os critérios de elegibilidade para a concessão do PBF. Confira-se:
Art. 5º São elegíveis ao Programa Bolsa Família as famílias:
I - inscritas no CadÚnico; e
II - cuja renda familiar per capita mensal seja igual ou inferior a R$ 218,00 (duzentos e dezoito reais).
Por seu turno, o art. 6º estabelece regra especial para quem possua renda mensal superior ao valor estabelecido no inciso II do caput do art. 5º, sendo certo que o respectivo pagamento será feito por período determinado de tempo (24 meses).
O auxílio em questão deve ser interpretado de forma rígida e literal, com prévia análise pelo poder concedente do benefício, uma vez que envolve recursos públicos vinculados à situação de custeio emergencial.
Ressalte-se a presunção de legalidade dos atos administrativos e a correção da análise realizada pela União para decretar o bloqueio/cancelamento do Auxílio à parte autora, depois de verificados os requisitos junto aos diversos órgãos envolvidos na questão.
No caso, narra a parte autora que seu benefício foi bloqueado em 2024, afirmando que o ato se deu sem aviso prévio ou justificativa.
Segundo informações prestadas pela SECRETARIA NACIONAL DE RENDA DE CIDADANIA, no evento 08, OUT2, "A propósito, informamos que o benefício do Programa Bolsa Família (PBF) foi bloqueado em abril de 2024 por força da ação de Averiguação Cadastral 2024, disciplinada pela Instrução Normativa Conjunta MDS/SAGICAD/GAB/MDS Nº 05, de 4 de janeiro de 2024, conforme telas anexas (SEI - 16966508). 3. A família integrou o grupo de tratamento em que havia indicativo de inconsistência na composição familiar em relação a outras bases de dados do governo federal. 4. Para que o benefício pudesse ser desbloqueado, era necessário que fosse feita nova atualização cadastral, confirmando-se a composição familiar, e que fossem adotados pela coordenação municipal os procedimentos operacionais definidos na instrução normativa. 5. Considerando que não foi registrada atualização cadastral no prazo estipulado, o benefício foi cancelado em junho de 2024. 6. Para que voltasse a se pré-habilitar ao PBF, era necessário apresentar novos documentos à coordenação municipal do programa para inclusão no Sistema do
Cadastro Único (documento de identificação com foto e termo de responsabilidade assinado), providência que foi concluída. 7. Ocorre que, com a edição da Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, que alterou o art. 6º da Portaria nº 897, de 7 de julho de 2023, o ingresso de novas família unipessoais no PBF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio do autor. 8. De acordo com a norma, enquanto a referida taxa se mantiver igual ou superior a 16%, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no município. 9. Além disso, a Lei 15.077 de 27 de dezembro de 2024, art. 2º § 3º, determina que para as famílias unipessoais (aquelas compostas por uma única pessoa), a inscrição e/ou atualização cadastral no Cadastro Único deve ser realizada no domicílio da pessoa. 10. Dessa forma, todas as famílias unipessoais que não tiverem a visita domiciliar indicada no Cadastro Único ficarão impedidas de ingressar no Programa Bolsa Família (PBF) até que seja realizada a devida visita domiciliar com registro no sistema. 11. Por fim, informo que a família não se enquadra nas hipóteses previstas na Cláusula Primeira do ACORDO MDS/DPU Nº 1/2024.".
A CF assim dispôs sobre o programa de renda mínima destinada a pessoas e famílias mais carentes na sociedade (com redação dada pela EC 114/21):
“Art. 6º. Parágrafo único. Todo brasileiro em situação de vulnerabilidade social terá direito a uma renda básica familiar, garantida pelo poder público em programa permanente de transferência de renda, cujas normas e requisitos de acesso serão determinados em lei, observada a legislação fiscal e orçamentária.” (grifei)
No programa de renda básica familiar, de cunho nitidamente assistencial, o constituinte derivado não determinou o pagamento de forma indiscriminada, devendo o poder público atender e observar ao que determina a legislação fiscal e orçamentária em matéria relacionada à força e disponibilidade econômica para pagamento, como bem pontuado pela ré.
E na mesma toada, o novo Bolsa Família, reformulado pela MP nº 1.164/03 (convertida na Lei nº 14.601/23), descreve explicitamente que se trata de um processo gradual e progressivo de implementação de renda básica universal (art. 1º, § 1º), mas que deve atender às condicionantes orçamentárias descritas no art. 11, in verbis:
“Art. 11. As despesas do Programa Bolsa Família serão custeadas pelos seguintes recursos, a serem aplicados na forma prevista na legislação específica e em conformidade com as dotações e as disponibilidades orçamentárias e financeiras:
I - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Auxílio Brasil;
II - dotações orçamentárias da União alocadas ao Programa Bolsa Família; e
III - outros recursos financeiros de fontes nacionais e internacionais destinados à implementação do Programa Bolsa Família.
§ 1º O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis.” (grifei)
O que a legislação tentou agora no novo Programa – e de acordo com a estrita previsão do art. 6º, parágrafo único, da CF – é estabelecer uma racionalidade, a fim de que exista um mínimo de previsibilidade orçamentária no pagamento dos benefícios.
No caso de famílias unipessoais, hipótese do caso concreto, o poder executivo, valendo-se da delegação contida no art. 11, § 1º, da Lei nº 14.601/23, editou a Portaria MDS nº 911/23, que imprimiu nova redação ao art. 6º da Portaria MDS nº 897/23, assim estabelecendo em seu art. 6º, § 2º:
“Art. 6º. § 2º Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados.
§ 3º Na hipótese de a taxa prevista no § 2º ser alcançada, e enquanto se mantiver igual ou superior a esse valor, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as relacionadas no art. 11 desta Portaria e aquelas com pessoas em situação de rua.”
Compatibilizando o programa social – e suas infinitas necessidades – com a verba orçamentária a ele destinada – com a sua possibilidade finita –, se estabeleceu que haverá um limite para atendimento às novas famílias unipessoais. Observe-se que a própria ementa da Portaria MDS nº 911/23 menciona os procedimentos operacionais e revisão de elegibilidade em razão das possibilidades orçamentárias atuais:
“Altera a Portaria MDS nº 897, de 7 de julho de 2023, que estabelece normas e procedimentos para a gestão dos benefícios previstos nos incisos I a V do § 1º do artigo 7º da Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, os procedimentos operacionais necessários ao ingresso de famílias, e a revisão de elegibilidade e cadastral dos beneficiários.” (grifei)
Nestes termos:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. UNIÃO. PROGRAMA AUXÍLIO BRASIL. BOLSA FAMÍLIA. SUSPENSÃO DO BENEFÍCIO. PEDIDO DE REATIVAÇÃO. PENDÊNCIA NOS DADOS CADASTRAIS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. VEDAÇÃO DE NOVOS BENEFÍCIOS A FAMÍLIAS UNIPESSOAIS NO MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO. RECURSO DA PARTE AUTORA. PROGRAMA DE CARÁTER TEMPORÁRIO. NÃO GERA DIREITO ADQUIRIDO. PROVA PRECLUSA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.”
(6ª TRRJ; RC 5004289-98.2023.4.02.5105; Rel. Juíza Fed. Adriana Menezes de Rezende; j. em 15/5/2024)
Evidentemente, há exceções ao impedimento de ingresso ao programa. Contudo, nesse caso, o interessado deve provar que é morador em situação de rua ou membro de grupo familiar com integrante em situação de trabalho infantil (não aplicável ao caso, em virtude da alegação de unidade unifamiliar), liberto de situação análoga à de trabalho escravo, quilombola, indígena ou catador de material reciclável.
No caso concreto, contudo, nenhuma destas circunstâncias excepcionais fora comprovada nos autos, o que impede o restabelecimento do benefício.
Sendo assim, não se vislumbra qualquer ilicitude ou ilegalidade ou inconstitucionalidade praticada pela parte ré, de modo que a improcedência do pedido é medida que se impõe.
III - DISPOSITIVO
Isto posto, REJEITO os pedidos, na forma do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.
Sem custas (LJE, art. 54), sem honorários (LJE, art. 55) e sem reexame obrigatório (LJEF, art. 13).
Interposto recurso inominado, intime-se a parte contrária a apresentar contrarrazões e, decorrido o prazo legal, remetam-se os autos às Turmas Recursais.
Com o trânsito em julgado, dê-se baixa e arquivem-se os autos.
P. R. I."
Recorre a parte autora () alegando a ilegalidade na Portaria MDS nº 911/2023, bem como a necessidade de se dar interpretação teleológica à Lei nº 14.601/2023. Pede a reforma da sentença e o julgamento de procedência do pedido.
É o breve relatório.
VOTO
Inicialmente, considerando as informações apresentadas pelo autor (), defiro a gratuidade de justiça.
No mérito, cumpre esclarecer que o Programa Auxílio Brasil foi instituído pela Medida Provisória nº 1.061, de 09 de agosto de 2021, que revogou a Lei nº 10.836/1993 (Programa Bolsa Família).
Posteriormente, essa Medida Provisória foi convertida na Lei nº 14.284/2021, revogada pela Lei nº 14.601 de 19 de junho de 2023, que restabeleceu o Programa Bolsa Família (PBF).
A controvérsia recursal cinge-se a definir se o autor, enquadrado no conceito de família unipessoal, faz jus ou não ao recebimento de benefício assistencial do PBF.
No caso em apreço, foi verificada a impossibilidade de custeio do benefício por já estar esgotado o limite de 16% de famílias unipessoais em relação ao número de famílias de mais de um componente atendidas no Município de São Gonçalo, onde reside o autor (). Disso não há controvérsia, porquanto tanto a parte autora, na inicial, quanto a ré, em contestação, fazem essa afirmação.
Disciplinando o art. 11, § 1 º da Lei 14.601/2023, assim dispôs Portaria MDS nº 897, de 7 de julho de 2023:
Art. 6º O ingresso de novas famílias no PBF dependerá de:
I - cadastramento das famílias no CadÚnico, nos termos das normas de gestão do CadÚnico;
II - disponibilidade orçamentária e financeira, segundo a Lei Orçamentária Anual do exercício em que ocorrer o ingresso das famílias;
III - existência de estimativa de famílias pobres nos municípios, calculada a partir de metodologia definida pela Senarc;
IV - existência de famílias habilitadas em situação de pobreza; e
V - existência de limite máximo municipal de atendimento de famílias unipessoais no PBF, calculado a partir dos dados estatísticos oficiais mais recentes disponíveis ao Governo Federal ou outro indicador definido pela Senarc. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
§ 1º Fica definido como taxa de cobertura do PBF em determinado município ou estado a divisão entre o número de famílias beneficiárias do PBF e o número estimado de famílias pobres daquela unidade federativa, obtido conforme o inciso III. (Redação dada pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
§ 2º Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados. (Incluído pela Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, DOU de 25/08/2023)
Não há questionamento acerca de o autor constituir família unipessoal. Na qualificação, o autor não se apresenta como casado e não alega outros componentes familiares além dele próprio. A concessão do benefício em seu favor, portanto, deve observar o limite máximo de 16% nos moldes da norma acima transcrita.
Ora, ao Judiciário não cabe a extensão do direito a benefício em contrariedade aos critérios estabelecidos pelo Poder Executivo no exercício de suas funções constitucionais.
Além disso, considero razoável à situação o estabelecimento dos critérios postos, não cabendo ao juiz substituir a vontade dos demais poderes, visto que competentes inclusive para averiguar as fontes de receita e de contrapartida à instituição de benefícios.
Dessa forma, reputo descabido o argumento de ilegalidade da Portaria nº 911/2023, uma vez que se trata de ato administrativo emitido por uma autoridade pública que estabelece regras, instruções e normas sobre a aplicação de leis, regulamentos, ou sobre a organização e funcionamento de serviços específicos, que no caso em apreço é o Programa Bolsa Família.
Em essência, as portarias são instrumentos utilizados para detalhar, operacionalizar e regulamentar comandos legais mais amplos e frequentemente com limitação de recursos. Especificamente quanto à Portaria MDS nº 911/2023, veja-se o que decidiu o TRF-4, no julgamento do Recurso Cível nº 5000104-37.2024.4.04.7106/RS, de relatoria da Juíza Federal Joane Unfer Calderaro:
"(...) A medida adotada a partir da Portaria MDS nº 911/2023 levou em consideração resultados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio Continuada (PDAD), elaborada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Nesse sentido, busca compatibilizar a quantidade de beneficiários, os benefícios financeiros e o orçamento disponível, utilizando-se como substrato para a fixação destes limites os dados estatísticos da população brasileira. E, de toda forma, a possibilidade de estabelecer critérios para a concessão do benefício através de norma infralegal é expressamente autorizada pelo legislador no art. 1º, § 2º, da Lei nº 14.601/2023: "Os critérios, os parâmetros, os mecanismos e os procedimentos para adequação dos benefícios do Programa Auxílio Brasil ao Programa Bolsa Família serão estabelecidos nesta Lei e em seus regulamentos". É sabido que incumbe ao Poder Judiciário o controle dos atos administrativos somente quanto à legalidade, sendo inviável a intervenção da decisão judicial no mérito do ato administrativo. Assim, não havendo, por ora, indícios de extrapolação no exercício do poder regulamentar no caso concreto, deve o Poder Judiciário adotar postura de deferência em relação às escolhas administrativas, prestigiando a análise de oportunidade e conveniência do gestor público quanto aos critérios de elegibilidade de seus programas sociais. Dessa forma, aliado à presunção de legitimidade e de veracidade de que se revestem os atos administrativos, inviável o reconhecimento da probabilidade do direito do demandante. Ante o exposto, INDEFIRO o pedido de tutela provisória de urgência antecipada, que poderá ser reavaliado por ocasião da sentença. À míngua de outros elementos hábeis a alterar o entendimento esposado, confirmo-o para julgar improcedente a pretensão autoral. (...) "
Sendo assim, entendo que a sentença de improcedência do pedido deve ser mantida.
Ante o exposto, VOTO POR CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, com manutenção da sentença, nos moldes da fundamentação. Condeno a parte recorrente vencida ao pagamento de honorários advocatícios de 10% do valor corrigido da causa, observado o disposto nos §§ 2º e 3º do art. 98 do CPC. Intimadas as partes e certificado o trânsito em julgado, dê-se baixa e remetam-se os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por CYNTHIA LEITE MARQUES, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510016929598v5 e do código CRC d8b8488e.
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