RECURSO CÍVEL Nº 5007057-16.2022.4.02.5110/RJ
RELATOR: Juiz Federal CAIO WATKINS
RELATÓRIO
Trata-se de recurso interposto pelo réu (Evento 41) em face da sentença (Evento 35) que julgou "procedente a pretensão autoral, resolvendo o mérito da demanda, nos termos do artigo 487, I, do CPC, para condenar o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS ao pagamento da gratificação de desempenho devida à parte autora, observando-se o valor correspondente a 70 pontos, bem como a pagar eventuais diferenças a serem apuradas em sede de liquidação, desde que posteriores a 5/8/2017, em observância à prescrição quinquenal."
Em seu recurso, o INSS sustenta, preliminarmente, a necessidade de sobrestamento do feito em razão da ausência de decisão definitiva do STF no Tema 294 da TNU (RE 1.412.919, RE 1.408.525 e RE 1.408.789), havendo decisão de afetação de representativos de controvérsia nos recursos 5000283-28.2021.4.02.5102/RJ e 5000143-61.2021.4.02.5112/RJ, com determinação de sobrestamento nos autos 5000128-92.2021.4.02.5112/RJ. No mérito alega que nada foi alterado pelas inovações trazidas pela Lei 13.324/2016, ou seja, não houve nenhuma modificação na norma que regulamenta a incorporação da GDASS aos proventos de aposentadoria ou às pensões relativos a servidores da Carreira do Seguro Social. Aduz, ainda, que em recente decisão monocrática proferida pela Exmª Ministra Carmen Lúcia, no RE 1.346.354/PR, foi reconhecida a ausência de direito à paridade do servidor inativo para receber a GDASS no patamar mínimo de 70 pontos, conforme alteração introduzida no artigo 11, parágrafo 1º, da Lei 10.855/2004, pela Lei nº 13.324/2016. Por fim, salienta que deve haver a aplicação da taxa Selic em relação aos consectários legais.
Foram apresentadas contrarrazões (Evento 47), nas quais pugnou-se pela manutenção da sentença.
É o relatório. Passo a decidir.
VOTO
Inicialmente, inexiste determinação de suspensão dos processos que versem sobre a mesma matéria. Destaca-se que o Supremo Tribunal Federal1 tem reiterada jurisprudência no sentido de que não há suspensão automática dos processos em razão do reconhecimento da repercussão geral, de modo que a suspensão depende de determinação do relator ou do plenário, entendimento plenamente aplicável ao caso destes autos.
No caso em debate, o Tema 1251 de Repercussão Geral (RE 1412919) foi cancelado, estando a controvérsia atrelada ao Tema 1289 (RE 1408525), ainda pendente de julgamento e sem ordem de suspensão dos processos nas Turmas Recursais.
Pois bem. As Turmas Recursais já uniformizaram o entendimento de que a GDATA e demais gratificações de desempenho congêneres, ou seja, de mesma natureza, estrutura e finalidade, inclusive aquela(s) discutida(s) na presente demanda, embora detenham natureza pro labore faciendo, se transmudam em gratificações de natureza genérica, extensíveis aos servidores inativos em igualdade de condições com os ativos pela falta de regulamentação e de efetiva aplicação das necessárias avaliações de desempenho, nos termos do Enunciado nº 68 das TR-SJRJ, abaixo transcrito.
"Enunciado nº 68 – TRs/SJRJ - As gratificações de desempenho, tais como, a Gratificação de Desempenho de Atividade Técnico-Administrativa - GDATA (Lei nº 10.971/2004 - art. 1º), de Atividade Previdenciária - GDAP (Lei 10.355/2001 - artigo 9º), de Atividade do Seguro Social - GDASS (Lei 10 .855/2004, artigo 11, § 11), de Atividade da Seguridade Social e do Trabalho - GDASST (Lei 10.483/2002, artigo 13), de Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho - GDPST (Lei 11.355/2006, artigo 5º -B, § 5º), pela Qualidade do Desempenho no Inmetro - GQDI (Lei 11.355/2006, artigo 61 - C, § 2º), de Atividade Técnico Operacional em Tecnologia Militar - GDATEM (Lei 11.355/2006, artigo 122), de Atividade Técnico Administrativa e de Suporte - GDPGTAS (Lei 11.357/2006, artigo 7º, § 7º), de Efetivo Desempenho em Regulação - GEDR (Lei 11.357/2006, artigo 36-A, § 2º), de Atividade de Ciência, Tecnologia, Produção e Inovação em Saúde Pública - GDACTSP (Lei 11.355/2006, artigo 37-A, § 2º), de Atividade em Pesquisa, Produção e Análise, Gesta e Infra-Estrutura de Informações Geográficas e Estatísticas - GDIBGE (11.355/2006, artigo 81-C, § 2º), de Atividade na Área de Propriedade Industrial - GDAPI (Lei 11.355/2006, artigo 100-E, § 2º), de Atividades de Financiamento e Execução de Programas e Projetos Educacionais - GDAFE (Lei 11.357/2006, artigo 48-G), de Atividade do Plano Especial de Cargos do FNDE - GDPFNDE (Lei 11.357/2006, artigo 48-G), de Atividades Especializadas e Técnicas de Informações e Avaliações Educacionais - GDIAE (11.357/2006 que o artigo 62-B, § 2º), de Atividades de Estudos, Pesquisas e Avaliações Educacionais - GDINEP (11.357/2006 que o artigo 62-B, § 2º), de Atividade de Ciência e Tecnologia - GDACT (Lei 11.907/2009, artigo 52), do Plano Geral de Cargos do Poder Executivo - GDPGPE (Lei 11.357/2006, artigo 7º -A, § 7º), de Atividade Técnico-Executiva e de Suporte do Meio Ambiente - GTEMA (Lei 11.357/2006, artigo 17 -F), dos Planos Especiais de Cargos das Agências Reguladoras - GDPCAR (Lei 11.357/2006, artigo 31-I, § 2º), de Atividades de Chancelaria - GDACHAN (Lei 11.907/2009, artigo 11, § 2º), de Atividade de Controle e Segurança de Tráfego Aéreo - GDASA (Lei 11.907/2009, artigo 27), de Atividade de Perícia Médica Previdenciária - GDAPMP (Lei 11.907/2009, artigo 45), de Atividade de Infra-Estrutura de Transportes - GDAIT (Lei 11.907/2009, artigo 64), de Atividades Administrativas do Dnit GDADNIT (Lei 11.907/2009, artigo 64), de Atividade de Transportes e Atividades Administrativas do Plano Especial de Cargos do Dnit - GDAPEC (Lei 11.907/2009, artigo 64), da Suframa - GDSUFRAMA (Lei 11.907/2009, artigo 73), da Embratur - GDATUR (11.907/2009, artigo 77), de Atividade de Especialista Ambiental - GDAEM (Lei 11.907/2009, artigo 92), de Atividade Técnico-Administrativa do Meio Ambiente - GDAMB (Lei 11.156/2005, artigo 14), de Atividade do Tribunal Marítimo- GDATM (Lei 11.907/2009, artigo 107), de Atividade Indigenista - GDAIM (Lei 11.907/2009, artigo 113), de Atividade de Assistência Especializada e Técnico-Administrativa do Departamento Penitenciário Nacional do Ministério da Justiça - GDAPEN (Lei 11.907/2009, artigo 129), de Atividade de Agente Penitenciário Federal - GDAPEF (Lei 11.907/2009, artigo 129), de Atividades Administrativas do DNPM - GDADNPM, de Atividades de Recursos Minerais - GDARM (Lei 11.907/2009, artigo 164), de Atividades de Produção Mineral - GDAPM (Lei 11.907/2009, artigo 164), de Atividades Administrativas do DNPM - GDADNPM (Lei 11.907/2009, artigo 164), de Pesquisa e Investigação Biomédica em Saúde Publica - GDAPIB (Lei 11.907/2009, artigo 197, § 2º), de Atividade de Apoio Técnico-Administrativo na AGU - GDAA (Lei 11.907/2009, artigo 214), de Atividade dos Fiscais Federais Agropecuários - GDFFA (Lei 11.907/2009, artigo 218), de Atividade Técnica de Fiscalização Agropecuária - GDAFTA (Lei 11.907/2009, artigo 221), de Atividade de Perito Federal Agrário - GDAPA (Lei 11.907/2009, artigo 224), de Atividade de Reforma Agrária - GDARA (Lei 11.907/2009, artigo 226), de Atividade Fazendária - GDAFAZ (Lei 11.907/2009, artigo 242), de Atividade Técnico-Administrativa em Regulação - GDAR (Lei 11.907/2009, artigo 271) e de Atividade de Recursos Hídricos - GDRH (Lei 11.907/2009, artigo 275), bem assim novas gratificações de desempenho com idêntica natureza, estrutura e finalidade, embora detenham natureza pro labore faciendo, se transmudam em gratificações de natureza genérica, extensíveis aos servidores inativos em igualdade de condições com os ativos pela falta de regulamentação e de efetiva aplicação das necessárias avaliações de desempenho".
No que diz respeito ao termo final do pagamento da gratificação de desempenho aos inativos, sedimentou-se nas Turmas Recursais o entendimento de que não é suficiente a simples edição de ato administrativo normativo regulamentando os critérios de realização da avaliação, impondo-se que esta seja efetivamente realizada, razão pela qual o termo final do pagamento deve coincidir com o início do primeiro ciclo de avaliações. Nestes termos foi editado o Enunciado 105 das Turmas Recursais do Rio de Janeiro, nos seguintes termos:
Não basta a mera edição de ato normativo para caracterizar a efetiva realização da avaliação dos servidores ativos, que seria apta a fazer cessar o pagamento de gratificação de desempenho a servidor inativo ou a pensionista, sendo necessário provar, cabalmente, a existência das providências materiais preconizadas pelo dito ato normativo, a existência de servidores ativos com pontuações diversas, em função dessas avaliações, além da regularidade das mesmas. O termo final da paridade coincide com o início do ciclo relativo à primeira avaliação comprovadamente implementada.(Publicado no DJe de 14/9/2011, pgs. 735/736.
(grifos nossos)
A 7ª Turma Recursal vinha adotando o entendimento do Enunciado nº 105 das Turmas Recursais do Rio de Janeiro, segundo o qual a paridade era devida até o início do 1º Ciclo de Avaliação.
Porém, o Plenário do STF, no julgamento do Recurso Extraordinário 662.406/AL (Tema 664 da Repercussão Geral), firmou a tese de que o termo final da paridade das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações, conforme transcrição abaixo:
DIREITO ADMINISTRATIVO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE TÉCNICA DE FISCALIZAÇÃO AGROPECUÁRIA.GDATFA.TERMO FINAL DO DIREITO Á PARIDADE REMUNERATÓRIA ENTRE OS SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS. DATA DA REALIZAÇÃO DA AVALIAÇÃO DO PRIMEIRO CICLO. 1. O termo inicial do pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos é o da data da homologação do resultado das avaliações, após a conclusão do primeiro ciclo de avaliações, não podendo a Administração retroagir os efeitos financeiros a data anterior. 2. É ilegítima, portanto, nesse ponto, a Portaria MAPA 1.031/2010, que retroagiu os efeitos financeiros da Gratificação de Desempenho de Atividade Técnica de Fiscalização Agropecuária - GDAFTA ao início do ciclo avaliativo. 3. Recurso extraordinário conhecido e não provido. (STF. Pleno. RE 662406/AL, Rel. Min. Teori Zavascki. J. 11/12/2014. DJe-031 Divulg 13/02/2015 Public 18/02/2015)
(grifos nossos)
No caso concreto, a parte autora possui direito à paridade, eis que recebe pensão desde 22/03/2017 (Evento 1, Anexo 4) de servidor do INSS aposentado em 03/11/1994 (Evento 1, Anexo 8), ou seja, anteriormente à EC 41/2003, que extinguiu tal direito.
Estabelecidas tais premissas, observo que a GDASS (Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social) foi instituída pela Lei nº 10.855/2004, fruto da conversão da MP nº 146, de 11/12/2003 que, em seu artigo 11, assim estabeleceu:
"Fica instituída a Gratificação de Desempenho de Atividades do Seguro Social - GDASS, devida aos integrantes da Carreira do Seguro Social por desempenho institucional e individual, no valor máximo de R$ 513,00 (quinhentos e treze reais), para o nível superior, R$ 184,00 (cento e oitenta e quatro reais), para o nível intermediário e R$ 101,00 (cento e um reais), para o nível auxiliar, sujeita apenas aos índices de reajuste geral aplicáveis à remuneração dos servidores públicos federais.
§ 1º A avaliação de desempenho institucional, limitada a 40% (quarenta por cento) do valor da GDASS, visa a aferir o desempenho no alcance das metas organizacionais.
§ 2º A atribuição dos valores a cada servidor observará os percentuais mínimos e máximos obtidos na avaliação de desempenho institucional, observada a avaliação coletiva dos servidores do INSS e da unidade de avaliação do servidor, e o desempenho individual.
§ 3º A avaliação de desempenho individual, limitada a 60% (sessenta por cento) do valor da GDASS, visa a aferir o desempenho do servidor no exercício das atribuições do cargo ou função, com foco na sua atuação na equipe para o alcance dos objetivos organizacionais.
§ 4º A média das avaliações de desempenho do conjunto de servidores do INSS não poderá ser superior a 60% (sessenta por cento)."
(grifos nossos)
O referido diploma legal dispôs sobre reestruturação da Carreira Previdenciária, de que tratava a Lei nº 10.355/2001, instituindo a Carreira do Seguro Social (artigo 1º), aplicável aos inativos e pensionistas (artigo 18), prevendo que os servidores então abrangidos passariam a perceber a GDASS (artigo 11), de forma não cumulativa (artigo 11, parágrafo 5º).
Para os inativos e pensionistas, a sistemática de cálculo da GDASS veio prevista no artigo 16 da mencionada Lei, que assim dispôs:
"A GDASS integrará os proventos da aposentadoria e das pensões, de acordo com:
I - a média dos valores recebidos nos últimos 60 (sessenta) meses; ou
II - o valor correspondente a 30% (trinta por cento) do valor máximo a que o servidor faria jus na atividade, quando percebida por período inferior a 60 (sessenta) meses.
§ 1º Às aposentadorias e às pensões concedidas até a vigência da Medida Provisória no 146, de 2003, aplica-se o disposto no inciso II do caput deste artigo.
§ 2º Constatada a redução de proventos ou pensões decorrente da aplicação do disposto nesta Lei, a diferença será paga como vantagem pessoal nominalmente identificada, sujeita apenas ao índice de reajuste aplicável às tabelas de vencimentos dos servidores públicos federais, a título de revisão geral das remunerações e subsídios."
(grifos nossos)
Essa sistemática de cálculo foi alterada pela Lei nº 11.501/2007, que fixou a GDASS em 30 (trinta) pontos do valor máximo do respectivo nível, classe e padrão para as aposentadorias concedidas e pensões instituídas até 19 de fevereiro de 2004. Com a Lei nº 11.907/2009, essa pontuação passou a ter uma variação entre 40 (quarenta) a 50 (cinquenta) pontos.
No entanto, deve-se registrar que a GDASS vinha sendo conferida aos servidores ativos sem a devida regulamentação dos critérios de avaliação referidos nos parágrafos do artigo 11 da Lei 10.855/2004, motivo pelo qual a Administração pagou, de forma genérica, para todos os servidores ativos, os percentuais de 60% do valor máximo da referida gratificação até fevereiro/2007 (artigo 19 da retromencionada Lei), e 80 pontos a partir de março de 2007 (artigo 2º da Lei 11.501/2007, que incluiu o parágrafo 11 no art 11 da Lei 10.855/2004). Vejamos:
Art. 19. Até que seja editado o ato referido no art. 12 desta Lei, a GDASS será paga aos servidores ocupantes de cargos efetivos ou cargos e funções comissionadas e de confiança, que a ela fazem jus, nos valores correspondentes a 60% (sessenta por cento) de seus valores máximos.
Art. 11. (...)
.........................................
§ 11. A partir de 1º de março de 2007 até 29 de fevereiro de 2008 e até que sejam regulamentados os critérios e procedimentos de aferição das avaliações de desempenho individual e institucional, e processados os resultados da 1a (primeira) avaliação de desempenho, para fins de atribuição da GDASS, o valor devido de pagamento mensal por servidor ativo será de 80 (oitenta) pontos, observados os respectivos níveis e classes. (Incluído pela Lei nº 11.501, de 2007)
(grifos nossos)
A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal pacificou-se no sentido de que as gratificações concedidas em caráter genérico aos servidores em atividade devem ser estendidas aos servidores inativos e pensionistas, sob pena de ofensa ao princípio da paridade, esculpido no antigo parágrafo 8º do artigo 40 da CF e no artigo 7º da Emenda Constitucional 41/2003.
Assim, em homenagem ao aludido princípio, durante o período em que o INSS pagou a GDASS de forma genérica, aplica-se aos inativos (que se enquadrem na mencionada paridade) os mesmos percentuais e pontuação dos ativos: 60% e 80 (oitenta) pontos, conforme já descrito acima, observados os respectivos períodos, níveis e classes.
Não se pode deixar de destacar, contudo, que o INSS expediu, em 22 de abril de 2009, a Instrução Normativa nº 38/INSS/PRES, que disciplinou os critérios e procedimentos para a avaliação de desempenho individual e institucional, para fins de aferição da GDASS, com fundamentação na Lei nº 10.855/2004 e no Decreto nº 6.493/2008.
Nesse contexto, deve ser dada especial atenção ao que dispôs o parágrafo único do artigo 53 da referida Instrução Normativa, o qual, por sua vez, está em consonância com o parágrafo 12 do artigo 11 da Lei 10.855/2004 (redação dada pela Lei nº 11.501/2007). Vejamos:
IN-38/INSS/PRES:Art. 53. Até que sejam processados os resultados da primeira avaliação de desempenho, para fins de atribuição da GDASS, o valor devido de pagamento mensal por servidor ativo será de oitenta pontos, observados os respectivos níveis e classes.
Parágrafo único. O resultado do primeiro ciclo de avaliação de desempenho gerará efeitos financeiros a partir do primeiro mês do período de avaliação, devendo ser compensadas eventuais diferenças pagas a maior ou a menor. (grifos nossos)
Lei 10.855/2004, Art. 11:
(...)
§ 12. O resultado da 1a (primeira) avaliação de desempenho gerará efeitos financeiros a partir do início do 1o (primeiro) período de avaliação, devendo ser compensadas eventuais diferenças pagas a maior ou a menor. (grifos nossos)
Ao lado disso, a Portaria nº 397/INSS/PRES, de 22/04/2009, divulgou o cronograma do primeiro ciclo avaliativo para recebimento da GDASS, in verbis:
Art. 1º Divulgar, conforme anexo, para fins de cálculo da avaliação de desempenho institucional, a apuração da Idade Média do Acervo - IMA-GDASS inicial, bem como as metas a serem atingidas pela Administração Central, pelas Gerências Regionais e pelas Gerências Executivas para o período de 1º de maio a 31 de outubro de 2009.
(grifos nossos)
Assim, o 1º Ciclo de Avaliações da GDASS foi realizado entre 01/05/2009 e 31/10/2009 (Portaria 397/INSS/PRES, de 22/04/2009) e a homologação do primeiro ciclo de avaliação individual ocorreu em novembro de 2009 (após o Resultado Final do 1º Ciclo de Avaliação - v. conforme Portaria INSS/DIRBEN nº 29, de 28 de outubro de 2009 - DOU de 29/10/2009).
Portanto, é esta data em que se encerra a situação de paridade advinda da Lei nº 10.855/2004, que instituiu a referida gratificação, com redação dada pela Lei nº 11.501/2007.
Nada obstante, a nova redação dada por referida Lei ao parágrafo 1º do artigo 11 da Lei nº 10.855/2004 realmente assegurou que nenhum servidor ativo receba valor inferior ao correspondente à pontuação mínima de 70 pontos, independentemente do resultado que venha a obter nas avaliações de desempenho individual e institucional. Confira-se a redação do dispositivo:
Art. 11, § 1º A GDASS será paga observado o limite máximo de cem pontos e o mínimo de setenta pontos por servidor, correspondendo cada ponto, nos respectivos níveis e classes, ao valor estabelecido no Anexo VI. (Redação dada pela Lei nº 13.324, de 2016) (Produção de efeito)
(grifos nossos)
Esse novo regramento, com efeito, trouxe nova transmutação da gratificação para uma gratificação genérica, pois o recebimento do patamar de 70 pontos independe de qualquer avaliação de desempenho. Nesse contexto, a manutenção do pagamento aos inativos com direito à paridade em 50 pontos, conforme artigo 16 da Lei nº 10.855/2004, viola o direito à paridade que lhes é constitucionalmente assegurado.
Em nova reflexão sobre o tema, penso que de fato os servidores inativos com direito à paridade têm o direito a receber a GDASS no patamar de 70 pontos, já que esse percentual – uma vez assegurado a todos os servidores ativos -, independentemente dos resultados de suas gratificações de desempenho, passa a ostentar caráter geral.
Nesse mesmo sentido, a TNU, nos autos do PEDILEF 5010596-85.2020.4.02.5101/RJ (Tema 294), definiu a seguinte tese: "A pontuação mínima da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social - GDASS, fixada em 70 (setenta) pontos pelo parágrafo 1º do artigo 11 da Lei 10.855/2004, na redação dada pela Lei 13.324/2016, para integrante em atividade da Carreira do Seguro Social, possui caráter genérico, não obstante a realização de ciclos de avaliação, devendo, por isso, ser estendida, naquele patamar, a inativo e a pensionista com direito a paridade.":
PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO DE INTERPRETAÇÃO DE LEI FEDERAL - PUIL. REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA - TEMA 294. CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PREVIDENCIÁRIO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS. ART. 11, § 1º, DA LEI 10.855/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.324/2016, FIXANDO O LIMITE MÍNIMO DO PAGAMENTO DA GDASS EM 70 PONTOS, PARA INTEGRANTES EM ATIVIDADE DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. CARÁTER GENÉRICO DA FRAÇÃO DA GDASS ASSIM FIXADA LEGALMENTE, NÃO OBSTANTE A REALIZAÇÃO DE CICLOS DE AVALIAÇÃO. NECESSIDADE DE EXTENSÃO DO MESMO PATAMAR A APOSENTADOS E PENSIONISTAS COM DIREITO À PARIDADE (ART. 40, §§ 4º E 8º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL - REDAÇÃO ORIGINAL). ACOLHIMENTO DO PEDIDO DE UNIFORMIZAÇÃO PARA: A) FIXAR A TESE DO TEMA 294 NO SENTIDO DE QUE "A PONTUAÇÃO MÍNIMA DA GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DO SEGURO SOCIAL - GDASS, FIXADA EM 70 (SETENTA) PONTOS PELO § 1º DO ART. 11 DA LEI 10.855/2004, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 13.324/2016, PARA INTEGRANTE EM ATIVIDADE DA CARREIRA DO SEGURO SOCIAL, POSSUI CARÁTER GENÉRICO, NÃO OBSTANTE A REALIZAÇÃO DE CICLOS DE AVALIAÇÃO, DEVENDO, POR ISSO, SER ESTENDIDA, NAQUELE PATAMAR, A INATIVO E A PENSIONISTA COM DIREITO A PARIDADE"; B) ANULAR O ACÓRDÃO DA TURMA RECURSAL DE ORIGEM (QO 20/TNU), COM RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM, A FIM DE APRECIAR PONTO OMISSO E JULGAR NOVAMENTE A CAUSA, COM VINCULAÇÃO AO ENTENDIMENTO DO COLEGIADO NACIONAL SOBRE A MATÉRIA DE DIREITO.
(Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei (Turma) 5010596-85.2020.4.02.5101, DAVID WILSON DE ABREU PARDO - TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO, 08/04/2022.)
Não se olvida da decisão monocrática proferida pela Exmª Ministra Carmen Lúcia, no RECURSO EXTRAORDINÁRIO 1.346.354/PR, na qual foi reconhecida a impossibilidade de extensão da GDASS aos servidores públicos inativos, no patamar mínimo de 70 pontos. Nada obstante, trata-se de decisão isolada, que não possui o condão de alterar o posicionamento firmado na decisão agravada, eis que diz respeito a precedente desprovido de caráter vinculante.
Nesse ponto, as decisões do Supremo Tribunal Federal na questão em debate foram devidamente analisadas no voto do Relator, Juiz Federal David Wilson de Abreu Pardo (Evento 69 dos autos nº 5010596-85.2020.4.02.5101), em especial, a existência de divergências entre as decisões monocráticas e a ausência de julgamento colegiado. Colaciono o seguinte trecho do voto:
"Decisões atinentes do Supremo Tribunal Federal
29. Nos seus Memoriais, o INSS noticia que o STF possui decisão monocrática recente reconhecendo a impossibilidade de extensão da gratificação aos servidores inativos, nos moldes pleiteados neste PUIL, dando provimento a um recurso extraordinário interposto e reformando acórdão que havia assegurado a servidor inativo o patamar mínimo de 70 pontos da GDASS. Com efeito, no RE 1.354.417/PR, DJe de 15.12.2021, trânsito em julgado em 9.3.2022, o Ministro Ricardo Lewandowski decidiu dar provimento a recurso extraordinário interposto pelo INSS, em face de acórdão do TRF da 4ª Região, cuja ementa assim concluía: "Considerando que restou assegurado ao servidor em atividade o mínimo fixo de 70 pontos, independente dos resultados da avaliação, tal parcela assume natureza geral, de modo que a não extensão da referida gratificação aos aposentados e pensionistas com direito a paridade, nos mesmos moldes que deferidos aos servidores em atividade, ofende o art. 40, §§ 4º e 8º, da Constituição Federal, em sua redação original".
30. A decisão do Ministro Ricardo Lewandowski se fundamenta, de início, no fato de que o Tema 983/STF, "além de fixar o termo inicial de pagamento diferenciado das gratificações de desempenho entre servidores ativos e inativos, também concluiu que não configura ofensa ao princípio da irredutibilidade de vencimentos a diminuição, após a homologação do resultado das avaliações, do valor das mencionadas gratificações pagas aos inativos e pensionistas". Depois, porque o STF reconheceu "a impossibilidade de estender a gratificação de desempenho de natureza pro labore faciendo, na pontuação máxima devida aos servidores públicos em atividade, aos aposentados e pensionistas" (Tema 1.082/STF). Como os critérios de avaliação já haviam sido implementados, era o caso de "afastar-se a paridade entre os servidores públicos ativos e inativos para extensão da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS)". Por isso, deu provimento ao extraordinário, para reconhecer "a impossibilidade de extensão da gratificação de desempenho na pontuação máxima (sic) prevista na Lei 13.324/2016 aos servidores inativos".
31. Acontece que, no corpo da decisão do RE 1.354.417/PR, consta que o Tribunal de origem (TRF da 4ª Região) assim dirimiu a controvérsia: "(1) o objeto desta ação não abrange o debate acerca da natureza geral da gratificação em si, mas o direito dos aposentados e pensionistas com direito a paridade ao recebimento da parcela fixa da gratificação em patamar igual ao assegurado a todos os servidores em atividade, independentemente do resultado das avaliações; (...) (4) as alterações legais (art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, alterado pela Lei 13.324/2016) não tiveram o condão de transformar a GDASS em gratificação de natureza geral. Contudo, tal medida evidentemente garantiu que nenhum servidor ativo, sujeito à avaliação de desempenho, receba a título de Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social pontuação inferior a 70 (setenta)". Por isso, a conclusão da ementa acima transcrita.
32. Concessa venia, o acórdão recorrido (do TRF da 4ª Região) no RE 1.354.417/PR não garantiu a servidores inativos a extensão da GDASS na pontuação máxima prevista na lei, nem assegurou paridade entre servidores públicos ativos e inativos quanto a toda a GDASS, depois de implementados os critérios de avaliação. Na verdade, como transcrito, o acórdão do TRF da 4ª Região literalmente registra que as alterações legais "não tiveram o condão de transformar a GDASS em gratificação de natureza geral". Entretanto, como o art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, na alteração promovida pela Lei 13.324/2016, assegurou ao servidor em atividade o patamar mínimo de 70 pontos, a título de GDASS, entendeu que, por isso, tal parcela assume natureza geral e deve ser estendida ao servidor inativo com direito à paridade. Há uma distinção muito bem delineada, no acórdão do TRF da 4ª Região, que não foi percebida e muito menos enfrentada na decisão do RE 1.354.417/PR. E é uma distinção que exigia da decisão judicial que a revisou a demonstração de que os fundamentos determinantes dos Temas 983 e 1.082 do STF a ela também se ajustam, sob pena de incidência do disposto no art. 489, § 1º, V, CPC/2015.
33. No STF, há outra decisão com o mesmo resultado. Trata-se da decisão monocrática proferida pela Ministra Carmen Lúcia, em 11.10.2021, Publicação em 14.10.2021, igualmente transitada em julgado, no RE 1.346.354/PR. Recurso extraordinário mais uma vez interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região, cuja conclusão também reconhecia que os 70 (setenta) pontos mínimos da GDASS, depois da alteração promovida no art. 11, § 1º, da Lei 10.855/2004, pela Lei 13.324/2016, impunham à parcela em questão "natureza indiscutivelmente genérica, invariável e impessoal, já que seu pagamento não ficará sujeito à avaliação de desempenho, de modo que referido patamar deve ser assegurado aos aposentados e pensionistas com direito à paridade remuneratória, sob pena de violação ao art. 40, §§ 4º e 8º, da CF/88, em sua redação original".
34. A decisão proferida nesse RE 1.346.354/PR trilha fundamentação semelhante à da decisão proferida no RE 1.354.417/PR, ao invocar os Temas 983 e 1.082 do STF e ao ressaltar "ser inaplicável paridade entre servidores públicos ativos e inativos para extensão da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS)". E por concluir que o acórdão do TRF da 4ª Região divergiu da orientação jurisprudencial do próprio STF, a decisão deu provimento ao RE 1.346.354/PR, "para cassar o acórdão recorrido (al. a do inc. V do art. 932 do Código de Processo Civil e § 2º do art. 21 do Regimento Interno do Supremo Tribunal Federal) e reconhecer a impossibilidade de extensão aos servidores públicos inativos da gratificação de desempenho na pontuação máxima (sic) prevista na Lei n. 13.324/2016".
35. Também para essa decisão, valem as mesmas ressalvas que se fez à decisão proferida no RE 1.354.417/PR. E isso não é tudo. E não o é porque, convém destacar, há decisões contemporâneas diferentes proferidas no âmbito do STF. Por exemplo, no RE 1.362.754/DF, o Ministro Alexandre de Moraes proferiu decisão em 7.2.2022, Publicação em 9.2.2022, ainda sem trânsito em julgado, negando seguimento ao extraordinário interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região com resultado idêntico aos dos anteriormente mencionados. Aliás, como relata a decisão proferida nesse RE 1.362.754/DF, "No caso concreto, trata-se de demanda por meio da qual a parte autora postula seja reconhecido o direito à percepção da Gratificação de Desempenho de Atividades do Seguro Social - GDASS no mesmo patamar mínimo assegurado aos servidores ativos, com observância do limite mínimo de 70 (setenta) pontos, a partir de 1º/08/2015, na forma prevista no § 1º do art. 11 da Lei nº 10.855/2004, com redação dada pela Lei 13.324/2016".
36. Para negar seguimento ao RE 1.362.754/DF, a decisão de início destacou alguns fundamentos do acórdão recorrido, valendo reproduzir o seguinte: "(...) o objeto desta ação não abrange o debate acerca da natureza geral da gratificação em si, mas o direito dos aposentados e pensionistas com direito a paridade ao recebimento da parcela fixa da gratificação em patamar igual ao assegurado a todos os servidores em atividade, independentemente do resultado das avaliações. Com o advento da Lei nº 13.324, de 2016, procedeu-se substancial alteração na redação do art. 11, §1º, da Lei 10.855/2004, em decorrência do aumento do limite mínimo do pagamento da GDASS - Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social aos ativos... (...)a norma em questão passou a assegurar o patamar mínimo de pagamento da gratificação em 70 (setenta) pontos, independentemente dos resultados das avaliações de desempenho institucional e pessoal. É de se ressaltar que o Legislativo pode estabelecer vantagem de forma diferenciada para os servidores da ativa e aposentados e pensionistas, sem que implique em inconstitucionalidade, desde que observado o direito adquirido dos servidores aposentados com a paridade de vencimentos. Com efeito, as alterações legais não tiveram o condão de transformar a GDASS em gratificação de natureza geral. Contudo, tal medida evidentemente garantiu que nenhum servidor ativo, sujeito à avaliação de desempenho, receba a título de Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social pontuação inferior a 70 (setenta). Nesse sentido, não se pode perder de vista que os aposentados e pensionistas com direito a paridade têm direito à extensão de todas vantagens e gratificações concedidas em valor fixo no mesmo patamar assegurado aos servidores em atividade. Assim, até a modificação da legislação, os aposentados e pensionistas vinham percebendo os valores nos termos fixados na Lei 10.855/2004. Todavia, a partir do momento em que restou assegurado ao servidor em atividade o mínimo fixo de 70 pontos, independente dos resultados da avaliação, tal parcela assume indiscutível natureza geral. Assim, a não extensão da referida gratificação, nos mesmos moldes que deferidos aos servidores em atividade, aos aposentados e pensionistas, ofende o art. 40, §§ 4º e 8º, da Constituição Federal, em sua redação original, que determina a outorga de quaisquer benefícios concedidos aos servidores da ativa aos inativos".
37. Em seguida, a decisão proferida no RE 1.362.754/DF registra que "chegar à conclusão diversa do acórdão recorrido, no sentido de que com o advento da Lei 13.324/2016 a GDASS passou a ter caráter genérico, seria necessária a análise da referida norma infraconstitucional, o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo". Adiante, a decisão colaciona outra, proferida pelo Ministro Dias Toffoli, no RE 1.348.710, Publicação em 26.10.2021, recurso novamente interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região assegurando idêntica vantagem pleiteada neste PUIL. Na decisão do Ministro Dias Toffoli, inteiramente reproduzida na decisão do Ministro Alexandre de Moraes, a conclusão também foi negando seguimento ao extraordinário, sob um primeiro fundamento de que "o entendimento adotado pelo Tribunal de origem está em consonância com a jurisprudência desta Corte no sentido de que, reconhecida a natureza geral de determinada gratificação, deve ela ser estendida aos servidores inativos com direito à paridade". Depois, sob um segundo fundamento de que, "para dissentir do acórdão recorrido quanto à natureza genérica da parcela referente aos setenta pontos seria necessário o reexame da legislação infraconstitucional aplicável à espécie, providência vedada em sede de recurso extraordinário".
38. Curioso é que, quando teve a oportunidade de decidir um recurso extraordinário interposto por servidora aposentada, o Ministro Alexandre de Moraes também a ele negou seguimento, em decisão publicada em 10.2.2021. Isso aconteceu no RE 1.307.955/RN, interposto em face de acórdão do TRF da 5ª Região, que entendeu que "não há como afastar o caráter pro labore faciendo à referida gratificação GDASS, apenas e tão somente em razão da alteração do limite mínimo da GDASS promovida pela Lei nº 13.324/2016... (...) a mudança do patamar mínimo para 70 (setenta) pontos somente se deu em relação aos servidores da ativa, já que a alteração se restringiu apenas ao art. 11, que trata dos critérios de avaliação de desempenho individual do pessoal da ativa, concluindo não ter sido alterada a norma que regulamentou o pagamento da referida gratificação aos inativos e pensionistas (art. 16)".
39. A decisão negando seguimento ao RE 1.307.955/RN se baseou, inicialmente, na afirmação de que, implementadas as avaliações de desempenho, a vantagem passou a ter caráter pro labore faciendo, deixando de ser extensível aos inativos no mesmo patamar pago aos ativos, consoante o Tema 938/STF. Além disso, "o Tribunal de origem entendeu que alteração do limite mínimo da GDASS promovida pela Lei 13.324/2016 não teve o condão de afastar o caráter pro labore faciendo da referida gratificação (fl. 120), e que ambos os artigos 16 e 11, § 1º, da Lei 10.855/2004 permanecem plenamente aplicáveis e disciplinam questões diversas. Assim, a reversão do acórdão recorrido também requer a revisão do contexto normativo infraconstitucional, de forma que as alegadas ofensas à Constituição seriam meramente indiretas (ou mediatas), o que inviabiliza o conhecimento do referido apelo".
40. No fundo, a par das divergências entre decisões monocráticas no âmbito do STF, além de não se encontrar julgamento colegiado sobre a matéria, a recusa ao exame do mérito da questão, por ora, parece sobressair, sob o argumento de que seria necessário o reexame das normas infraconstitucionais aplicáveis ao caso. A propósito, o próprio Ministro Ricardo Lewandowski proferiu outra decisão, em 21.10.2021, assim reconhecendo. A decisão foi proferida no RE 1.350.387/PR, interposto pelo INSS em face de acórdão do TRF da 4ª Região, que assegurou a servidor inativo/pensionista o mínimo de 70 (pontos) da GDASS, pelos fundamentos já reproduzidos. Publicação em 22.10.2021, com certificação de trânsito em julgado e baixa definitiva em 2.2.2022."
Resta aplicável ao presente caso, portanto, a tese fixada no Tema 294 da TNU.
Sendo assim, conforme já ressaltado, a não extensão da gratificação aos aposentados e pensionistas que possuem a garantia da paridade, nos mesmos moldes que deferidos aos servidores em atividade (GDASS no patamar de 70 pontos), ofende o artigo 40, parágrafos 4º e 8º, da Constituição Federal, em sua redação original, que determina a outorga de quaisquer benefícios concedidos aos servidores da ativa aos inativos.
No tocante ao pedido quanto aos consectários legais, a sentença condenou a autarquia nos moldes pedidos pela recorrente, razão pela qual este pedido não será provido.
Impõe-se, portanto, a manutenção da sentença.
Ante o exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso interposto pelo INSS, para MANTER a sentença. Sem condenação ao pagamento de custas, tendo em vista isenção de que goza o INSS. No entanto, condeno-o ao pagamento de honorários advocatícios em razão de sua sucumbência nesta instância recursal, os quais arbitro em 10% sobre o valor atualizado da condenação, com fundamento no art. 55 da Lei 9.099/95 c/c art. 1º da Lei 10.259/01. A presente decisão foi REFERENDADA pelos demais integrantes da 7ª Turma Recursal, conforme artigo 7º, IX, alínea b, do Regimento Interno das Turmas Recursais da 2ª Região (Resolução nº TRF2-RSP-2019/00003, de 8 de fevereiro de 2019). Intimem-se. Transitado em julgado, dê-se baixa e encaminhem-se os autos ao juizado de origem. É como voto.
Documento eletrônico assinado por CAIO WATKINS, Juiz Federal na Titularidade Plena, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510017639821v2 e do código CRC a519c716.
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Data e Hora: 29/10/2025, às 17:54:28