RECURSO CÍVEL Nº 5009866-09.2023.4.02.5121/RJ
RELATOR: Juiz Federal FABRICIO FERNANDES DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de ação movida por L. C. P., em face da União, visando a condenação da Ré a considerar como marco inicial para contagem das progressões e promoções funcionais da parte autora a data de efetivo ingresso no órgão, bem como pagar as diferenças daí decorrentes.
A sentença, (Evento 49), julgou PROCEDENTE o pedido para condenar a Ré a proceder à progressão funcional da parte autora a cada período de 12 (doze) meses, com consequente reposicionamento na carreira, bem como que reconheça como marco inicial da progressão e da promoção a data do efetivo exercício da demandante, devendo proceder ao recálculo dessas progressões e promoções seguindo esse critério e utilizá-lo nas progressões e promoções futuras e pagar as diferenças financeiras daí decorrentes, inclusive sobre adicional de férias, 13º salário, gratificação de desempenho e outras eventuais verbas que têm como parâmetro o vencimento básico, observada a prescrição quinquenal.
Em sede recursal (Evento 62), a parte Ré pugna pela reforma da decisão a quo. Preliminarmente, aduz a suspensão do processo até o julgamento definitivo de mérito do tema n.º 1.129 pelo STJ; bem como a incompetência dos JEFs para anulação de ato administrativo. No mérito, afirma que as progressões foram efetuadas em consonância o Decreto nº 84.669/90.
É o breve relatório.
VOTO
Inicialmente, cumpre salientar a sentença de que se recorre:
"SENTENÇA:
TIPO A
Dispensado o relatório, na forma do artigo 38 da Lei nº 9.099/95.
Trata-se de ação judicial proposta por L. C. P. em face da União Federal, objetivando que a Ré proceda à progressão funcional de acordo com o que preceitua o art. 19 da Lei nº 8.691/93, ocorrendo a cada 12 (doze) meses completos. Pugna, ainda, pela condenação da Ré ao pagamento das diferenças daí decorrentes, sob o argumento que é servidora pública federal, vinculada ao Ministério da Saúde e lotada no Hospital Federal dos Servidores do Estado, tendo tomado posse em 12 de abril de 2006, mediante aprovação em concurso público realizado.
Gratuidade de justiça deferida (Evento 8).
Citada, a União Federal ofereceu contestação no Evento 36, formulando proposta de acordo. Caso não fosse aceita a proposta, suscitou preliminar de incompetência dos Juizados Especiais Federais, prejudicial de mérito de prescrição, bem como pugnou, no mérito, pela rejeição dos pedidos.
Petição da parte autora não aceitando a proposta de acordo da União Federal (Evento 37).
Réplica (Evento 47).
É o necessário. Passo a decidir.
PRELIMINARMENTE
Da preliminar de incompetência dos Juizados Especiais Federais
Rejeito a preliminar oferecida, porquanto não há qualquer óbice ao processamento e julgamento pelo Juizado Especial Federal, no tocante ao pedido formulado pela parte autora, à luz do artigo 3º, §1º, da Lei nº 10.259/01, sobretudo em se tratando de proveito econômico inserido no limite de alçada previsto na legislação de regência.
O argumento apresentado pela União Federal, no sentido de que a pretensão autoral está afeta à anulação de ato administrativo federal e, por isso, encontra-se no rol de matérias vedadas à competência dos Juizados Especiais Federais, não merece acolhimento. A pretensão autoral está dirigida ao pagamento de diferenças, com base na progressão efetivamente prevista na legislação de regência. Logo, não há que se falar em pretensão de reenquadramento ou reclassificação funcional.
Da prescrição
Com efeito, com a entrada em vigor do Novo Código Civil, consolidou-se o entendimento que segue regendo a prescrição nos feitos em que é ré a Administração Pública o Decreto-lei nº 20.910/32. Nesse sentido, seguem julgados do Colendo Superior Tribunal de Justiça que ilustram a questão:
“ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. VIOLAÇÃO AO ART. 535 DO CPC. NÃO OCORRÊNCIA. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. PRAZO PRESCRICIONAL. ART. 1º DO DECRETO 20.910/32. APLICAÇÃO. TERMO INICIAL. NASCIMENTO DA PRETENSÃO INDENIZATÓRIA. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL ACERCA DE MATÉRIA CONSTITUCIONAL. IMPOSSIBILIDADE. AGRAVO NÃO PROVIDO. 1. Tendo o Tribunal de origem se pronunciado de forma clara e precisa sobre as questões postas nos autos, assentando-se em fundamentos suficientes para embasar a decisão, não há falar em afronta ao art. 535 do CPC, não se devendo confundir "fundamentação sucinta com ausência de fundamentação" (REsp 763.983/RJ, Rel. Min. NANCY ANDRIGHI, Terceira Turma, DJ 28/11/05). 2. "Nas ações de indenização ajuizadas contra a Fazenda Pública, deve ser aplicado o prazo prescricional quinquenal previsto no art. 1º do Decreto n. 20.910/32 em detrimento do prazo trienal previsto no Código Civil" (AgRg no REsp 1.355.467/RJ, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, Segunda Turma, DJe 28/6/13). 3. Consoante o princípio da actio nata, o termo a quo da prescrição surge com o nascimento da pretensão, assim considerado o momento a partir do qual a ação poderia ter sido ajuizada, ou seja, na data em que a Administração Pública, após voluntariamente reconhecer o erro perpetrado durante o concurso público, nomeou os agravados. Precedente: (AgRg no Ag 1.125.238/SP, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA, Quinta Turma, DJe 13/10/09). 4. "Não cabe a esta Corte, em sede de recurso especial, examinar suposta violação a dispositivos constitucionais, tendo em vista os precisos termos do art. 105, III, alíneas 'a', 'b' e 'c', da CF/88" (REsp 1281061/PB, Rel. Min. ELIANA CALMON, Segunda Turma, DJe 20/8/13). 5. Agravo regimental não provido.”
(AGRESP 201300800450, ARNALDO ESTEVES LIMA, STJ - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:12/09/2013). (grifo nosso)
“PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. AÇÃO DE COBRANÇA. DIÁRIAS. PRESCRIÇÃO. INTERRUPÇÃO EM VIRTUDE DE CITAÇÃO VÁLIDA EM PROCESSO EXTINTO SEM JULGAMENTO DO MÉRITO. POSSIBILIDADE. 1. O Tribunal de origem consignou que não ocorreu a prescrição, uma vez que a sentença proferida na ação ajuizada pelo Sindicato transitou em julgado, em 4.7.2008, data em que se reiniciou o curso do lapso prescricional restante, de dois anos e meio. "Assim, como a presente ação foi proposta em 14.12.2010, transcorrido, portanto, prazo inferior a 02 (dois) anos e 06 (seis) meses da data do trânsito em julgado da referida sentença, não há que se falar em prescrição da pretensão deduzida." 2. Mostra-se inaplicável, no caso dos autos, a prescrição bienal do art. 206, § 2º, do CC de 2002, uma vez que o conceito jurídico de prestações alimentares nele previsto não se confunde com o de verbas remuneratórias de natureza alimentar. O Código Civil de 2002 faz referência às prestações alimentares de natureza civil e privada, incompatíveis com as percebidas em relação de Direito Público. 3. O entendimento do STJ é no sentido de que a prescrição quinquenal prevista no art. 1º do Decreto 20.910/1932 deve ser aplicada a todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Pública, seja ela federal, estadual ou municipal, independentemente da natureza da relação jurídica estabelecida entre a Administração Pública e o particular. Súmula 85 do STJ.
4. O acórdão recorrido encontra-se em sintonia com a atual jurisprudência do STJ, segundo a qual a citação válida em processo extinto sem julgamento do mérito importa na interrupção do prazo prescricional. Incidência da Súmula 83/STJ. 5. Agravo Regimental não provido.”
(AGARESP 201201436130, HERMAN BENJAMIN, STJ - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:12/09/2013) (grifo nosso)
Logo, no que tange à prejudicial de prescrição, somente incide a prescrição quinquenal prevista no artigo 1º do Decreto nº 20.910/32 e reproduzida no verbete da Súmula nº 85 do STJ, não havendo que se falar em prescrição do fundo de direito.
Em assim sendo, considerando que a ação foi ajuizada em 05/07/2023, encontram-se prescritas as parcelas anteriores a 05/07/2018.
MÉRITO
A controvérsia existente nos autos reside na verificação do interstício correto para fins de progressão funcional e do direito ao pagamento das diferenças daí provenientes, afastando-se normas previstas no Decreto nº 84.669/80.
Da condição da parte autora
Segundo documentos juntados por cópia, a Autora é servidora pública federal, lotada no Hospital Federal dos Servidores do Estado (que é vinculado ao Ministério da Saúde).
Da legislação de regência
Com relação à carreira à qual pertence a parte autora, assim dispõe a Lei nº 8.691/1993 (a qual dispõe, dentre outras providências, sobre o Plano de Carreiras para a área de Ciência e Tecnologia da Administração Federal Direta, das Autarquias e das Fundações Federais):
“[...] Art. 16. Fica criado o Conselho do Plano de Carreiras de Ciência e Tecnologia (CPC), vinculado à Secretaria da Administração Federal da Presidência da República, com a finalidade de assessorar o Ministro Chefe daquela Secretaria e o Ministro da Ciência e Tecnologia na elaboração da Política de Recursos Humanos para a área de Ciência e Tecnologia, cabendo-lhe, em especial: Regulamento
I - propor normas legais ou regulamentadoras, conforme o caso, dispondo sobre ingresso, promoção, progressão e desenvolvimento nas carreiras de que trata esta lei, bem como sobre a avaliação de desempenho nas mesmas;
II - acompanhar a implementação e propor alterações neste Plano de Carreiras;
III - avaliar, anualmente, as propostas de lotação das Unidades das Instituições relacionadas no parágrafo único do art. 1º;
IV - propor critérios, para atribuir habilitações equivalentes, referidos nos arts. 8º e 13;
V - examinar os casos omissos referentes a este Plano de Carreiras.
[...]
Art. 18. O ingresso nas carreiras referidas nesta lei dar-se-á no padrão inicial de cada classe, após a aprovação em concurso público de provas ou de provas e títulos, respeitado o número de vagas dos respectivos cargos.
1º Excepcionalmente, nos termos e condições que forem estabelecidos pelo CPC, o ingresso nas carreiras de que trata esta lei dar-se-á no último padrão da classe mais elevada do nível superior. (Vide ADIN 1240)
2º Os órgãos e entidades referidos no art. 1º, § 1º, desta lei, quando devidamente autorizados a preencherem as vagas existentes em seus respectivos quadros, serão responsáveis pela realização de concurso público para provimento dessas vagas, observadas, para tanto, as disposições legais pertinentes e, especificamente, as normas expedidas pelo CPC para esse fim.
3º A lotação dos órgãos e entidades de que trata o § 1º do art. 1º desta lei será fixada por cargos.
Art. 19. A progressão do servidor na respectiva carreira ocorrerá exclusivamente em conseqüência de seu desempenho, aferido de acordo com os critérios estabelecidos pelo CPC, da seguinte forma:
I - de um padrão para outro imediatamente superior, dentro da mesma classe;
II - do último padrão de uma classe para o inicial da classe imediatamente superior.
1º O interstício mínimo para progressão será de doze meses.
2º Qualquer progressão nas carreiras deverá ser aprovada, caso a caso, por comissões criadas para esse fim nos órgãos e entidades onde os servidores estejam lotados.
[...]”
Do cotejo dos dispositivos legais acima extrai-se que a regulamentação da progressão funcional e da promoção está confiada ao Conselho do Plano de Carreiras de Ciência e Tecnologia (CPC). O Conselho editou a Resolução CPC nº 03, de 20/12/1994[1], que fixa normas regulamentadoras para progressão no Plano de Carreiras de Ciência e Tecnologia. Vejam-se os dispositivos mais relevantes:
“Art. 1º Progressão, nos termos do art. 19 da Lei nº 8.691/93, é a passagem do servidor na respectiva carreira: I - de um padrão para outro imediatamente superior, dentro da mesma classe; II - do último padrão de uma classe para o inicial da classe imediatamente superior.
Art. 2º A progressão do servidor ocorrerá exclusivamente em conseqüência de seu desempenho e, observados prérequisitos definidos nos arts. 5º, 8º, 9º, 10, 13, 14 e 15 da Lei nº 8.691/93.
Art. 3º O interstício para avaliação de desempenho com vista à progressão será de 12 meses. [...]”
A parte autora se insurge contra algumas disposições do Decreto nº 84.669/80, regulamentador da Lei nº 5.645/70 e do instituto da progressão funcional, sob o fundamento de que devem ser observadas as normas insertas na Lei nº 8.691/93. No que tange ao aludido Decreto, confiram-se algumas normas relevantes para a abordagem da questão deduzida na presente demanda:
“[...]
Art. 6º - O interstício para a progressão horizontal será de 12 (doze) meses, para os avaliados com o Conceito 1, e de 18 (dezoito) meses, para os avaliados com o Conceito 2.
Art. 7º - Para efeito de progressão vertical, o interstício será de 12 (doze) meses.
Art. 8º - O interstício será computado em períodos corridos, sendo interrompido nos casos em que o servidor se afastar do exercício do cargo ou emprego em decorrência de:
[...]
Art. 9º - Nos casos de interrupção relacionados no artigo anterior, será reiniciada a contagem para efeito de o servidor completar o interstício decorrente da avaliação de desempenho que precedeu o afastamento, a partir do primeiro dia de janeiro ou julho subseqüente à reassunção do exercício.
Art. 10 - O interstício decorrente da primeira avaliação, a ser realizada nos termos deste Decreto, será contado a partir de 1º de julho de 1980.
§ 1º - Nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho.
§ 2º - Nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício.
§ 3º - Na hipótese de transferência do funcionário ou movimentação do empregado, realizadas ex officio, ou de redistribuição de ocupantes de cargos ou empregos incluídos no sistema da Lei nº 5.645, de 1970, o servidor levará para o novo órgão o período de interstício já computado na forma deste artigo.
Art. 11 - No último dia de julho deverão estar consumados os seguintes levantamentos:
I - dos servidores com interstício cumprido;
II - dos servidores localizados na última referência da classe a que pertencem;
III - dos servidores que não podem obter progressão, nos casos especificados no art. 8º deste Decreto;
IV - dos servidores a que se referem os arts. 14, 15, 17, 18 e 32 deste Decreto; e
V - das vagas existentes ou dos vagos previstos no limite da lotação de cada classe, destinados à progressão vertical.
Parágrafo único - Os levantamentos previstos neste artigo serão realizados com base nas situações existentes em primeiro de janeiro e de julho de cada ano.
[...]
Art. 19 - Os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março. [...]” (grifo nosso)
Analisando as disposições do aludido Decreto, infere-se a instituição de normas acerca da progressão funcional, estabelecendo-se um interstício de 12 (doze) meses, para fins de progressão horizontal e vertical (artigos 6º e 7º). Entretanto, o indigitado ato normativo estabeleceu datas únicas para servidores em situações funcionais diversas, a partir da seguinte dinâmica (arts. 10 e 19):
· o interstício para a progressão funcional tem o termo inicial no primeiro dia de janeiro ou julho;
· o ato de efetivação da progressão deve ser publicado até o último dia de janeiro ou julho;
· os efeitos financeiros da progressão vigoram a partir de março ou setembro.
A fixação no Decreto de data única para o início da progressão funcional, sem observância do tempo de efetivo exercício de cada servidor, afronta o princípio da isonomia. Há nítido tratamento idêntico a servidores com situações funcionais distintas.
Ademais, as normas do Decreto não observam o princípio da razoabilidade. A título ilustrativo, um servidor que complete o prazo de 12 meses de efetivo exercício em fevereiro vai ter a sua progressão funcional concedida na mesma data do que completar o mesmo tempo em junho.
Outrossim, a fixação de data de início dos efeitos da progressão posterior à data de cumprimento do interstício vai de encontro ao princípio da legalidade, uma vez que corresponde a deixar ao bel-prazer da Administração Pública estipular a data para início dos efeitos financeiros da progressão, ultrapassando os limites da discricionariedade e, igualmente, não observando a razoabilidade.
No particular, com relação ao debate atinente ao termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais, gerou-se tema representativo de controvérsia no âmbito da Turma Nacional de Uniformização/TNU (tema nº 206), dando azo ao julgamento da seguinte questão:
“Saber se o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões deve ser a data da entrada em exercício do servidor ou os meses de Janeiro e Julho, nos termos dos arts. 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80.”
A questão foi submetida a julgamento no PEDILEF nº 5012743-46.2017.4.04.7102/RS (Relator Juiz Federal Fabio de Souza Silva, j. em 06/11/2019, acórdão publicado em 08/11/2019), firmando-se a seguinte tese:
“Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório.”
Reconheço a possibilidade de, por questões de organização administrativa, postergar o pagamento efetivo da diferença remuneratória, entretanto, quando da quitação, devem ser consideradas as diferenças retroativamente à data em que completado o interstício, com a devida correção.
Destarte, o Decreto em comento viola os princípios da isonomia, da legalidade e da razoabilidade, devendo a contagem do interstício para fins de progressão funcional, promoção e respectivos efeitos, inclusive financeiros, ter por base o início do exercício no cargo, ou seja, a progressão/promoção e efeitos correspondentes devem coincidir com a data em que o servidor completa o interstício. Deste modo, as normas dos arts. 10 e 19 do Decreto nº 84.669/80 devem ser afastadas.
Nesse sentido cito o seguinte Precedente de uma das Turmas Recursais da Seção Judiciária do Rio de Janeiro: Recurso Cível nº 5005601-66.2020.4.02.5121/RJ, 7ª Turma Recursal, Relator Juiz Federal Odilon Romano Neto, j. em 12/01/2021.
Por todo o exposto e nos termos da fundamentação supra, com base no artigo 487, inciso I do Código de Processo Civil, JULGO PROCEDENTES OS PEDIDOS, para condenar a União Federal: (i) a realizar as progressões funcionais e promoções da parte autora a cada interstício (a cada período de doze meses), a contar do início de exercício no cargo; (ii) a considerar como início dos efeitos jurídicos e financeiros das progressões e promoções a data da implementação do requisito do interstício; (iii) a pagar as diferenças decorrentes da procedência do pedido, observada a prescrição quinquenal.
O montante deverá ser monetariamente atualizado desde quando devido e sofrer incidência de juros de mora a partir da citação, tudo de acordo com o Manual de Cálculos do Conselho da Justiça Federal, até 08/12/2021.
Às dívidas constituídas a partir de 09.12.2021 aplica-se, quanto aos juros de mora e correção monetária das parcelas atrasadas, a adequação que venha a ser feita no Manual de Cálculos da JF, em decorrência da entrada em vigor, sem efeitos retroativos, do art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021: “Art. 3º Nas discussões e nas condenações que envolvam a Fazenda Pública, independentemente de sua natureza e para fins de atualização monetária, de remuneração do capital e de compensação da mora, inclusive do precatório, haverá a incidência, uma única vez, até o efetivo pagamento, do índice da taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic), acumulado mensalmente”.
Eventuais parcelas pagas, na via administrativa, sob tal título, deverão ser deduzidas.
Sem custas e sem honorários advocatícios, conforme o disposto no artigo 55 da Lei nº 9.099/95 c/c artigo 1º da Lei nº 10.259/2001.
Ficam as partes cientes do prazo de dez dias para interposição de eventual recurso, sendo necessária a representação por advogado. Em havendo interposição de recurso, dê-vista à parte contrária e, posteriormente, remetam-se os autos às Turmas Recursais.
Após o trânsito em julgado, intime-se a União Federal para juntar planilha dos valores devidos à parte autora.
Requisite-se o pagamento ao Egrégio Tribunal Regional Federal da 2ª Região, no prazo de sessenta dias, na forma do artigo 17 da Lei nº 10.259/01, intimando-se as partes da referida expedição, nos termos do art. 10 da Resolução nº 168/2011 do CJF, e dê-se vista à parte autora, dos cálculos apresentados. Decorrido o prazo e nada sendo requerido, proceda-se ao envio do requisitório ao TRF-2ª Região, anexando-se o(s) devido(s) comprovante(s) nos autos.
A partir de então, considero como satisfeita a prestação jurisdicional, ficando ao encargo do(s) beneficiário(s) o acompanhamento do depósito dos valores pelo site www.trf2.jus.br.
Oportunamente, arquivem-se com as baixas devidas.
Registre-se. Intimem-se."
Narra o autor que é servidor público vinculado ao Ministério da Saúde, tendo tomado posse em abril de 2006. Aduz a aplicação do tema 206 da TNU para que seja considerada a data de efetivo exercício do servidor como marco inicial de contagem para fins de progressão funcional.
Pois bem, entendo que o Decreto n.º 84.669/80 cria restrições e limitações não previstas em Lei, desnaturando a sua natureza regulamentadora, além de ferir o princípio da isonomia ao estabelecer prazos diferenciados para o marco inicial da progressão/promoção funcional.
A adoção desse critério cria distorções e desigualdades, ferindo direitos legalmente assegurados aos servidores.
Dessa forma, estabelecer apenas uma data para que todos os servidores sejam beneficiados com as consequências da progressão é evidenciar um tratamento desigual aos indivíduos, porque o início do exercício no efetivo cargo varia em cada caso.
Neste sentido é o julgamento do tema 206 da TNU (PEDILEF 5012743-46.2017.4.04.7102/RS):
"Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório."
ISTO POSTO, nos termos da fundamentação supra, VOTO no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso. Condeno o recorrente vencido em 10% sobre o valor da condenação, nos termos do artigo 55 da Lei n.º 9.099/95. Transitado em julgado, com as cautelas de praxe, dê-se baixa e encaminhem-se os autos à origem.
Documento eletrônico assinado por FABRICIO FERNANDES DE CASTRO, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510013315210v4 e do código CRC 5dc135d6.
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Signatário (a): FABRICIO FERNANDES DE CASTRO
Data e Hora: 4/6/2024, às 15:47:2