RECURSO CÍVEL Nº 5011708-92.2021.4.02.5121/RJ
RELATOR: Juiz Federal LUIS EDUARDO BIANCHI CERQUEIRA
RELATÓRIO
Trata-se de ação movida por I. F. D. F. em face da União, objetivando que a ré proceda à progressão funcional de acordo com o entendimento jurisprudencial consubstanciado no Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei nº 1669-RS, deixando de aplicar o Decreto n.º 84.669/80, bem como para pagar as diferenças decorrentes vencidas e vincendas.
A sentença, (Evento 66), julgou PROCEDENTE o pedido para condenar a Ré a conceder as progressões/promoções funcionais da autora considerando como marco temporal para a contagem dos interstícios a data de exercício no cargo público, bem como a PAGAR as diferenças devidas não alcançadas pela prescrição quinquenal a contar do ajuizamento da presente demanda (13/08/2021).
Em sede recursal (Evento 70), a União pugna pela reforma da decisão a quo, argumentando , preliminarmente, pela incompetência dos JEFs; prescriçãodo fundo de direito; No mérito, aduz afronta ao princípio da legalidade eis que o art. 7º, da Lei 10.855/2004, estabeleceria tão somente o interstício mínimo para a progressão funcional.
É o breve relatório.
VOTO
Inicialmente, cumpre salientar a sentença de que se recorre:
"SENTENÇA
Dispensado o relatório (art. 38, da Lei nº 9.099/95 c/c art. 1º da Lei nº 10.259/2001).
Trata-se de ação proposta por I. F. D. F. em face da UNIÃO FEDERAL, objetivando que a ré proceda à progressão funcional de acordo com o entendimento jurisprudencial consubstanciado no Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei nº 1669-RS, deixando de aplicar o Decreto n.º 84.669/80, bem como para pagar as diferenças decorrentes vencidas e vincendas.
Como causa de pedir, alega, em síntese, que é servidora pública federal, desde 17/03/2010, quando ingressou no quadro efetivo da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho, no cargo de Auxiliar de Enfermagem, Classe “A”, Padrão “I”, do Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (INTO), órgão vinculado ao Ministério da Saúde.
Afirma que a Administração Pública somente efetua as progressões/promoções nos meses de março e setembro de cada ano, com base no Decreto nº 84.669/80, em que pese o mês de entrada no serviço público, o que causa prejuízos nos efeitos financeiros, considerando a supressão de 6 meses de progressão a cada ano.
Antes de tudo, cumpre afastar a alegação da União Federal quanto à incompetência dos Juizados Especiais Federais para a apreciação da matéria, tendo em vista que o pedido da autora não versa sobre anulação de ato administrativo, tampouco sobre reclassificação ou reenquadramento funcional de servidor público.
Com efeito, o objeto da presente demanda versa sobre o reconhecimento do direito da autora relativamente às diferenças financeiras decorrentes de suas promoções efetivadas com base no Decreto nº 84.669/80. Tampouco há a aventada violação à Súmula 339, do STF, pois eventual acolhimento do pedido não acarretará aumento nos vencimentos da servidora, reajuste ou outra qualquer rubrica.
Em sua petição inicial, a demandante destaca que a carreira da Previdência, Saúde e do Trabalho ainda carece de complementação infralegal para sua regular produção de efeitos, conforme art. 1º da Lei nº 11.501/2007, motivo pelo qual entende que incide o interstício de 12 (doze) meses, anteriormente vigente, até a edição do regulamento a que faz menção o novel art. 8º da Lei nº 10.855/2004 (“Art. 8º Ato do Poder Executivo regulamentará os critérios de concessão de progressão funcional e promoção de que trata o art. 7º desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11.501, de 2007)”).
Nesse contexto, insurge-se contra algumas disposições do Decreto nº 84.669/80, regulamentador da Lei nº 5.645/70 e do instituto da progressão funcional, sob o fundamento de que deve ser observado o entendimento jurisprudencial consubstanciado no Pedido de Uniformização de Interpretação de Lei: PUIL nº 1.669 (instaurado pela União e posteriormente não conhecido, mantendo na íntegra, portanto, a orientação fixada no tema nº 206/TNU) e no tema representativo de controvérsia nº 206, da Turma Nacional de Uniformização.
No que tange ao aludido Decreto, confiram-se algumas normas relevantes para a abordagem da questão deduzida na presente demanda:
Art. 10 - O interstício decorrente da primeira avaliação, a ser realizada nos termos deste Decreto, será contado a partir de 1º de julho de 1980.
§ 1º - Nos casos de progressão funcional, o interstício será contado a partir do primeiro dia dos meses de janeiro e julho.
§ 2º - Nos casos de nomeação, admissão, redistribuição, ascensão funcional ou, ainda, de transferência de funcionário ou movimentação de empregado, realizadas a pedido, o interstício será contado a partir do primeiro dia do mês de julho após a entrada em exercício.
§ 3º - Na hipótese de transferência do funcionário ou movimentação do empregado, realizadas ex officio, ou de redistribuição de ocupantes de cargos ou empregos incluídos no sistema da Lei nº 5.645, de 1970, o servidor levará para o novo órgão o período de interstício já computado na forma deste artigo.
Art. 19 - Os atos de efetivação da progressão funcional observado o cumprimento dos correspondentes interstícios, deverão ser publicados até o último dia de julho e de janeiro, vigorando seus efeitos a partir, respectivamente, de setembro e março.
A Turma Nacional de Uniformização, ao apreciar a questão posta nos autos, no julgamento do PEDILEF 5012743-46.2017.4.04.7102/RS (Relator Juiz Federal Fabio de Souza Silva, j. em 06/11/2019, acórdão publicado em 08/11/2019), assentou a seguinte tese: “Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório”(Tema 206).
Ressalte-se que, no voto condutor do acórdão daquele PEDILEF, foi consignado que:
“32. Adiro à fundamentação lançada no voto do Relator do Tema 189, considerando que, ao impor uma data única para progressão funcional de todos os servidores, sem análise do tempo de serviço de cada um, bem como datas restritas para o início dos efeitos financeiros, o Decreto nº 84.669/80 acabou por estabelecer tratamento igual aos desiguais, quando deveria fixar a eficácia da progressão funcional com a observância individual de cada servidor.
33. Outrossim, a dinâmica fixada no regulamento descarta significativa parcela de tempo de serviço do servidor, elemento que, por determinação legal, é um dos parâmetros da progressão.”
No caso em tela, tendo a autora tomado posse de cargo público em 17/03/2010, certo é que a sistemática de implementar a progressão funcional com efeitos financeiros apenas a partir de setembro de cada ano, como demonstrado nos documentos acostados ao Evento 1, Ficha Financeira 8, corresponde à supressão de períodos para fins de progressão.
De fato, tal proceder viola o princípio da isonomia, ao uniformizar o marco para a contagem de efeitos financeiros das progressões funcionais devidas a vários servidores, independentemente das datas em que cada um ingressou no serviço público.
Desta forma, a procedência dos pedidos é medida que se impõe, fazendo a autora jus às diferenças devidas, ressalvada as parcelas prescritas em momento anterior ao quinquênio que antecedeu o ajuizamento da presente demanda.
Ante o exposto, JULGO PROCEDENTE o pedido, na forma do art. 487, I do CPC, e CONDENO a União Federal a conceder as progressões/promoções funcionais da autora considerando como marco temporal para a contagem dos interstícios a data de exercício no cargo público, bem como a PAGAR as diferenças devidas não alcançadas pela prescrição quinquenal a contar do ajuizamento da presente demanda (13/08/2021), corrigidas monetariamente e acrescidas de juros de mora, tendo por base o Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal, elaborada pelo CJF.
Não há condenação em custas processuais, nem em honorários advocatícios, ante o disposto no artigo 55, caput, primeira parte, da Lei nº 9.099/95, combinado com artigo 1º da Lei nº 10.259/2001.
Em havendo tempestiva interposição de recurso inominado, dê-se vista à parte contrária para contrarrazões e, posteriormente, encaminhem-se os autos a uma das Egrégias Turmas Recursais com as homenagens deste Juízo.
Intimem-se."
Ora, conforme informações dos autos, a parte autora foi admitida por concurso público como servidora pública federal em 17/03/2010, quando ingressou no quadro efetivo da Carreira da Previdência, da Saúde e do Trabalho, no cargo de Auxiliar de Enfermagem, Classe “A”, Padrão “I”, do Instituto Nacional de Traumatologia e Ortopedia (INTO), órgão vinculado ao Ministério da Saúde. No entanto, as progressões e promoções funcionais foram realizadas pela a Administração Pública somente nos meses de setembro de cada ano.
Dessa forma, conclui-se que a primeira progressão funcional do autor somente ocorreu cerca 6 meses após a data que deveria, de fato, ter ocorrido em desrespeito ao interstício de 12 (doze) meses da data do ingresso da mesma na carreira eis que a administração procede à progressão apenas no mês aludido, não tomando por termo inicial março de 2010, nos termos da legislação em comento, senão vejamos:
Quanto ao mérito, deve ser mantida a sentença, porque o Decreto 84.669/80 não está em consonância com a Constituição Federal, porque estabelece restrições e limitações a direito não previstas em lei.
Neste mesmo sentido decidiu a Sexta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da Segunda Região:
"APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. CONSTITUCIONAL, ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. CARREIRA DO SEGURO SOCIAL. PRESCRIÇÃO DO FUNDO DE DIREITO. INCOCORRÊNCIA. ENUNCIADO N.º 85 DA SÚMULA DO STJ. PROGRESSÃO FUNCIONAL E PROMOÇÃO. INTERSTÍCIO DE 18 (DEZOITO) MESES. LEI N.º 11.501/2007. DESCABIMENTO. AUSÊNCIA DE REGULAMENTAÇÃO. PARCELAS PRETÉRITAS. CORREÇÃO MONETÁRIA. DATA DO VENCIMENTO DE CADA PARCELA. IPCA-e. RE 870.947. APLICABILIDADE IMEDIATA DO PRECEDENTE. JUROS DE MORA. OBSERVÂNCIA DO ART. 1.º-F DA LEI 9.494/97, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 11.960/2009. HONORÁRIOS RECURSAIS. CABIMENTO. RECURSO E REEXAME OFICIAL CONHECIDOS, PORÉM IMPROVIDOS. 1. O cerne da controvérsia ora posta a deslinde cinge-se em definir qual lei deve ser aplicada à progressão funcional do autor, servidor público federal do quadro do Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), com a fixação do interstício que deve ser considerado para o fim de promoção e progressão funcional, bem como a data do início dessa contagem. 2. A matéria referente ao recebimento de diferenças decorrentes de vantagem devida a servidor público caracteriza relação de natureza sucessiva, na qual figura como devedora a Fazenda Pública, de modo que a prescrição atinge apenas as prestações vencidas antes do quinqeênio anterior à data da propositura da ação, nos termos do Enunciado n.º 85 da Súmula do STJ. 3. A carreira dos servidores ocupantes de cargos públicos no INSS está regulamentada pela Lei n.º 10.855/2004, que, em sua redação original, prescrevia, no que toca à progressão e promoção da carreira aqui discutida, estabelecia o interstício de 12 (doze) meses para progressão e promoção. 4. Posteriormente, com a edição da Lei n.º 11.501/2007, toda a sistemática de promoção e progressão foi alterada, ampliando-se o interstício de 12 (doze) para 18 (dezoito) meses e estabelecendo-se novos requisitos, não contemplados pela redação anterior para promoção e progressão. Porém, o artigo 8.º condicionou a vigência dessas inovações à regulamentação pelo Poder Executivo, até então não realizada. 5. Não há como considerar correto o critério que vem sendo adotado pelo INSS para contagem do início do prazo para as promoções e progressões. A uma, porque padecem de regulamentação as alterações introduzidas pela Lei n.º 11.501/2007. A duas, porque o Decreto n.º 84.669/80 não pode ser utilizado neste aspecto para o fim de estabelecer desigualdades, mediante utilização de data única para início da contagem desse prazo, até porque é contraditório com o próprio artigo 7.º da Lei n.º 10.855/2044. E, também, porque o artigo 9.º, na redação atribuída Lei n.º 12.969/2010, condiciona a aplicação da norma anterior, no que couber. 6. A ausência de edição do referido regulamento em tempo oportuno não gera a aplicação imediata da lei, de forma diversa daquela escolhida pelo legislador. Sendo certo que não há palavras inúteis na lei, 1 não se pode desconsiderar o intento do legislador de condicionar a aplicação da norma à sua regulamentação. Trata-se de uma norma de eficácia limitada. 7. Não tendo havido a normatização regulamentar, quis o legislador, desta feita, por meio da Lei n.º 12.269/2010, estabelecer critérios a serem observados até o surgimento do ato regulamentar, alterando o artigo 9.º da Lei n.º 10.855/2004. 8. De todo o conjunto normativo e argumentos jurídicos aqui debatidos, é de se concluir pela não incidência imediata do artigo 8.º da Lei n.º 10.855/2004, com a redação dada pela Lei n.º 11.501/2007, por ser norma de eficácia limitada, e, em obediência ao estatuído no artigo 9.º da mesma Lei n.º 10.855/2004, com a redação atribuída pela Lei n.º 12.269/2010, harmonizando os institutos normativos entrelaçados para disciplinar a matéria, devem ser assim aplicados: (i) no tocante ao interstício considerado para fins de promoção e progressão, o período de 12 (doze) meses; (ii) início da contagem do prazo para cada promoção deve ter seu marco inicial a partir da data do efetivo exercício do servidor, sendo a contagem seguinte a partir do do término da contagem anterior e assim sucessivamente. Análise de forma individualizada. 9. As parcelas em atraso deverão ser corrigidas monetariamente, desde a data em que devidas, e acrescidas de juros de mora, a partir da data da citação. 10. Nas condenações impostas à Fazenda Pública, em relação à correção monetária, deverá ser observado o Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial - IPCA-E mensal, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, o qual persistirá até o efetivo pagamento pela Fazenda Nacional, corrigindo-se as diferenças da data de cada parcela devida (ADIs 4357 e 4425 e RE n.º 870.947). A utilização da TR, nesse contexto, revela-se inconstitucional e deve ser afastada. 11. Por ora, o IPCA-E foi fixado como índice de correção monetária por ser o que, atualmente, apresenta melhor capacidade de captar o fenômeno inflacionário. Contudo, em relação às situações futuras, deve-se observar o índice constante do Manual de Cálculos da Justiça Feeral, caso o IPCA-E deixe de representar o índice qualificado a capturar a variação de preços da economia, sendo inidôneo a promover os fins a que se destina. 12. A pendência de decisão acerca da modulação dos efeitos da declaração incidental de inconstitucionalidade não pode servir de justificativa para a inaplicabilidade do precedente firmado no RE n.º 870.947. Isso porque a modulação figura como exceção à eficácia ex tunc das decisões declaratórias de inconstitucionalidade, cuja aprovação demandaria o voto de dois terços dos membros do STF (Lei n.° 9.868/1999, art. 27). Logo, até que a Corte, por maioria qualificada, difira os efeitos da sua decisão, prevalece a regra, incidindo o referido precedente às ações em curso, na forma do art. 927, III e V, do CPC/15. 13. Conquanto recebidos no seu duplo efeito os embargos declaratórios opostos no bojo do RE n.º 870.947, com vistas à modulação dos seus efeitos temporais, tal suspensão não se dirige aos processos pendentes que tramitam no território nacional, tal como ocorre com a decisão de afetação constante do art. 1035, § 5° do CPC, mas apenas aos efeitos da prolação de uma tese vinculante. Sendo assim, a atribuição de efeito suspensivo aos embargos não traduz ordem que impeça o trâmite normal dos feitos que envolvem a matéria. A sua única consequência foi aumentar a margem de apreciação dos juízes, visto que os desobrigou a seguir a exegese adotada pela Corte Suprema em repercussão geral. 14. Em relação aos juros de mora, deve-se observar o art. 1.º-F da Lei 9.494/97 (com redação dada pela Lei 11.960/2009), que estabelece a incidência do índice oficial de remuneração da caderneta de poupança. 15. Em fevereiro de 2018, a Primeira Seção do STJ, ao apreciar, sob a sistemática dos recursos 2 representativos de controvérsia, o REsp n.º 1.492.221, assentou a tese de que as condenações judiciais referentes a servidores e empregados públicos sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até julho/2001: juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples); correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) agosto/2001 a junho/2009: juros de mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; (c) a partir de julho/2009: juros de mora: remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária: IPCA-E. 16. Muito embora somente a União Federal tenha interposto recurso especial, mas tratando-se a temática do regime de juros de mora e da correção monetária de questão de ordem pública, cognoscível inclusive de ofício pelo juiz, é o caso de se determinar o expresso afastamento da TR como índice de correção monetária, adotando-se os parâmetros definidos pela Primeira Seção do STJ ao examinar, sob a sistemática dos recursos representativos de controvérsia, o REsp n.º 1.492.221, sem que se possa falar na hipótese em reformatio in pejus. 17. Possibilidade de compensação de valores eventualmente já recebidos na via administrativa sob o mesmo título. 18. O egrégio Superior Tribunal de Justiça editou o Enunciado Administrativo n.º 07, no qual restou definido que "Somente nos recursos interpostos contra decisão publicada a partir de 18 de março de 2016, será possível o arbitramento de honorários sucumbenciais recursais, na forma do art. 85, § 11, do novo CPC.". Considerando que a sentença ora combatida foi publicada em 11 de outubro de 2018, o desprovimento que ora se dá ao apelo do réu e levando em conta o trabalho adicional realizado em grau recursal, ficam os honorários advocatícios majorados no percentual de 1% (um por cento), com espeque no art. 85, § 11, do CPC/15. 19. Apelação da ré e remessa necessária conhecidas e improvidas." (grifos nossos)
(TRF 2 2017.51.01.153188-3; Apelação 0153188-48.2017.4.02.5101; Órgão julgador: 6ª Turma Especializada; Juiz Relator Guilherme Calmon Nogueira Da Gama; Data de decisão: 12/07/2019; Data de disponibilização: 16/07/2019)
Não se admite que uma norma administrativa, com finalidade regulamentadora, crie restrição a direitos previstos em lei, uma vez que estaríamos diante de grave violação aos preceitos constitucionais e ao Princípio da Legalidade. Os prazos estabelecidos pelo artigo 10, parágrafos primeiro e segundo, do mencionado Decreto 84.669/80, acabam por criar injustiças e diferenciações, por conta da data de entrada do servidor, sem nenhuma fundamentação ou razoabilidade.
Neste sentido é o julgamento do tema 206 da TNU (PEDILEF 5012743-46.2017.4.04.7102/RS):
"Em razão da ilegalidade dos artigos 10 e 19, do Decreto nº 84.669/80, o termo inicial dos efeitos financeiros das progressões funcionais de servidores pertencentes a carreiras abrangidas pelo referido regulamento deve ser fixado com base na data de entrada em efetivo exercício na carreira, tanto para fins de contagem dos interstícios, quanto para o início de pagamento do novo patamar remuneratório."
Assim sendo, voto por CONHECER E NEGAR O RECURSO DA PARTE RÉ, mantendo a sentença recorrida. Condeno a Recorrente nas verbas sucumbenciais, que fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação. Publique-se. Intime-se. Após o trânsito em julgado, dê-se baixa ao Juizado de origem.
Documento eletrônico assinado por LUIS EDUARDO BIANCHI CERQUEIRA, Juiz Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510009870502v3 e do código CRC 2e61d671.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): LUIS EDUARDO BIANCHI CERQUEIRA
Data e Hora: 28/3/2023, às 16:38:37