RECURSO CÍVEL Nº 5082225-46.2025.4.02.5101/RJ
RELATORA: Juíza Federal CYNTHIA LEITE MARQUES
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado, interposto pela parte autora, em face da sentença de improcedência do pedido de reconhecimento da natureza jurídica de vencimento básico do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira – BEPATA.
A sentença foi prolatada nos seguintes termos:
Dispensado o relatório, passo ao exame do caso.
Y. N. V., aposentada como Analista Tributária da Receita Federal desde 1996, propôs ação ordinária contra a União Federal, pleiteando o pagamento integral do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira (BEPATA) instituído pela Lei 13.464/2017.
A autora sustenta que:
• Entre 2016 e 2024, o bônus foi pago aos servidores ativos de forma uniforme e desvinculada de metas de desempenho, mesmo sem regulamentação formal até março de 2024;
• Os aposentados receberam valores proporcionais ao tempo de inatividade, com base em tabela da referida Lei, o que reputa inconstitucional;
• A vantagem é considerada remuneratória genérica, dado o pagamento indiscriminado a ativos, inclusive cedidos e requisitados;
• Requer a equiparação do pagamento entre ativos e inativos, com efeitos retroativos de outubro de 2019 a março de 2024;
• Pede concessão de justiça gratuita e prioridade de tramitação.
A União contestou integralmente:
• Alega falta de interesse processual, por ausência de prévio requerimento administrativo;
• Argumenta que o BEPATA possui natureza pro labore faciendo, vinculado à produtividade institucional apurada por metas;
• Refuta o caráter genérico da vantagem, sustentando que o valor pago entre 2017 e 2024 era antecipação condicionada ao cumprimento de metas futuras, nos termos do art. 11 da Lei 13.464/2017;
• Aponta prescrição quinquenal para parcelas anteriores a outubro de 2020;
• Questiona o valor da causa e a ausência de renúncia expressa ao excedente de 60 salários mínimos, exigência para tramitação no Juizado Especial Federal;
• Impugna o pedido de justiça gratuita com base em renda superior ao triplo do salário mínimo.
REJEITO a preliminar de falta de interesse de agir, baseada na falta de pedido administrativo prévio. Com efeito, a simples conduta administrativa impugnada é, em tese, violadora do direito da parte autora, o que autoriza o exercício legítimo do direito de ação independentemente de prévio pedido administrativo.
REJEITO a preliminar de impugnação ao valor da causa, pois foi apresentada pela ré em moldes genéricos, sem que tivesse sido apresentado o valor que a impugnante reputa correto. Além disso, em casos como o presente, nos quais o pedido pode ser formulado genericamente, é válida a estimativa de valor da causa feita pela parte autora, ante à obrigatoriedade de atribuição de valor a toda e qualquer causa, independentemente de ser imediatamente aferível seu conteúdo econômico (art. 291, do CPC).
No que se refere à impugnação da gratuidade de justiça, o E. STJ vem, reiteradamente, prestigiando a presunção relativa que decorre da declaração de hipossuficiência formulada por pessoa natural, considerando-a suficiente ao deferimento do benefício, sem prejuízo do ônus da parte contrária de demonstrar sua capacidade financeira para arcar com as despesas processuais.
Assim, a Corte Superior vem, continuamente, repelindo diversos critérios utilizados pelas instâncias ordinárias, com o fito de dimensionar a capacidade financeira das pessoas naturais com base na renda, tais como o uso da faixa de isenção do imposto de renda pessoa jurídica (REsp 1726972, 2ª Turma, rel. MIN. HERMAN BENJAMIN, DJe 21/11/2018) e o limite de 10 salários mínimos (APREsp 1402867, 1ª Turma, rel. MIN. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 14/3/18), reiterando, pois, que a aferição da capacidade econômica da parte não pode ficar adstrita à renda (AINTAREsp 1022432, 4ª Turma, rel. MIN. LUIS FELIPE SALOMÃO, DJe 19/5/17).
Nesse contexto, inexistindo elementos que evidenciem a situação econômica da parte do ponto de vista da despesa, subsiste a presunção decorrente da declaração de hipossuficiência formulada pela parte autora.
Por essa razão, REJEITO a impugnação à gratuidade de justiça, mantendo a gratuidade deferida no Ev.4.
REJEITO a preliminar de falta de renúncia ao valor excedente ao teto dos Juizados, pois tal renúncia encontra-se acostada no Ev. 8, Termo 4.
Superada a matéria prefacial, no mérito, importa definir: a autora aposentada tem direito à percepção do Bônus de Eficiência e Produtividade (BEPATA) em igualdade de condições com os servidores ativos da Receita Federal, no período anterior à regulamentação formal do índice de eficiência institucional em 2024, em razão do suposto caráter genérico da vantagem?
O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira foi instituído pela Lei 13.464/2017, segundo as seguintes regras:
“Art. 6º São instituídos o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, com o objetivo de incrementar a produtividade nas áreas de atuação dos ocupantes dos cargos de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil e de Analista Tributário da Receita Federal do Brasil.
“§ 1º O Programa de que trata o caput deste artigo será gerido pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, composto de representantes do Ministério da Fazenda, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão e da Casa Civil da Presidência da República, nos termos a serem definidos em ato do Poder Executivo federal.
“§ 2º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por meio de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico da Secretaria da Receita Federal do Brasil.
“§ 3º Ato do Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil será editado até 1º de março de 2017, o qual estabelecerá a forma de gestão do Programa e a metodologia para a mensuração da produtividade global da Secretaria da Receita Federal do Brasil e fixará o índice de eficiência institucional.
“§ 4º O valor global do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira a ser distribuído aos beneficiários do Programa corresponde à multiplicação da base de cálculo do Bônus pelo índice de eficiência institucional.
(...)
“Art. 7º Os servidores terão direito ao valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira por servidor, na proporção de:
“I - 1 (um inteiro), para os Auditores-Fiscais da Receita Federal do Brasil;
“II - 0,6 (seis décimos), para os Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil.
“§ 1º Os servidores ativos em efetivo exercício receberão o Bônus proporcionalmente ao período em atividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo III desta Lei , aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.
“§ 2º Os aposentados receberão o Bônus correspondente ao período em inatividade, de acordo com os percentuais de bonificação definidos na tabela “a” do Anexo IV desta Lei , aplicáveis sobre a proporção prevista no caput deste artigo.
“§ 3º Os pensionistas farão jus ao Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira da seguinte forma, aplicável sobre a proporção prevista no caput deste artigo:
“I - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na atividade, o valor do Bônus será pago observado o disposto na tabela “a” do Anexo III desta Lei , aplicando-se o disposto na tabela “a” do Anexo IV desta Lei para fins de redução proporcional da pensão a partir do momento em que for instituída;
“II - para as pensões instituídas em decorrência do falecimento do servidor na inatividade, o valor do Bônus será o mesmo valor pago ao inativo, observado o tempo de aposentadoria, conforme o disposto na tabela “a” do Anexo IV desta Lei.”
(...)
“Art. 14. O valor do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira não integrará o vencimento básico, não servirá de base de cálculo para adicionais, gratificações ou qualquer outra vantagem pecuniária e não constituirá base de cálculo de contribuição previdenciária.”
Em relação a esse Bônus, houve discussão semelhante à ocorrida com outras gratificações de produtividade que foram pagas de forma genérica durante certo tempo, até a instituição dos programas de avaliação de desempenho in concreto. Sobre essa discussão, foi firmada a tese do Tema 332, da TNU:
“O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, instituído pela Lei nº 13.464/2017 aos auditores-fiscais e analistas tributários da ativa, deve ser pago integralmente aos servidores aposentados e pensionistas, enquanto vigente a paridade entre ativos e inativos no regime constitucional, respeitado o direito adquirido antes da EC 41/2003, observada a EC 45/2005, até a efetiva implementação do índice de eficiência institucional da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, ocorrida em março de 2024.”
As Turmas Especializadas do TRF2 têm se posicionado em franca contrariedade à tese abraçada no Tema 332 da TNU, como se colhe dos seguintes precedentes:
EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM RECURSO DE APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE. NATUREZA PRO LABORE FACIENDO. INEXISTÊNCIA DE OMISSÃO OU OBSCURIDADE. EMBARGOS REJEITADOS.
1. Embargos de declaração opostos contra acórdão que, ao analisar recurso de apelação, definiu a natureza do Bônus de Eficiência e Produtividade instituído pela Lei nº 13.464/2017. A recorrente alega existência de obscuridades e omissões, sustentando que o acórdão não teria tratado adequadamente da caracterização do bônus e sua aplicação aos servidores inativos.
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se o Bônus de Eficiência e Produtividade possui natureza geral ou pro labore faciendo; e (ii) verificar se a concessão do bônus em valores diferenciados entre servidores ativos e inativos caracteriza quebra da paridade remuneratória e violação ao princípio da isonomia.
3. A Lei nº 13.464/2017 estabelece que o Bônus de Eficiência e Produtividade tem natureza pro labore faciendo, sendo concedido em razão da atuação do servidor no exercício de suas funções.
4. A extensão do bônus aos servidores inativos decorre de liberalidade do legislador, não havendo imposição constitucional que garanta o pagamento em condições de igualdade com os servidores ativos.
5. A decisão proferida pelo Ministro Ricardo Lewandowski (Rcl 573.338) reforça o entendimento de que o bônus não é uma vantagem geral e permanente, afastando a caracterização de quebra de paridade, mesmo quando pago em valores diferenciados.
6. A lei prevê percentuais específicos de bonificação para servidores ativos e inativos, conforme os Anexos III e IV da Lei nº 13.464/2017, assegurando tratamento desigual para situações desiguais e, assim, preservando a igualdade material.
7. Conclui-se que o acórdão embargado não apresenta omissão, contradição ou obscuridade que justifique o acolhimento dos embargos de declaração.
8. Embargos de declaração desprovidos.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7A. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento aos embargos de declaração, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2, Apelação Cível, 5061362-40.2023.4.02.5101, Rel. THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, 7a. TURMA ESPECIALIZADA, Rel. do Acordao - THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, julgado em 27/11/2024, DJe 28/11/2024 18:11:33)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AUDITOR FISCAL DA RECEITA FEDERAL APOSENTADO. PRETENSÃO DE PERCEPÇÃO DO BÔNUS DE EFICIÊNCIA NO MESMO PATAMAR PAGO AOS AUDITORES FISCAIS EM ATIVIDADE. IMPOSSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
-Cinge-se a controvérsia à possibilidade de reconhecimento do direito do autor ao pagamento do bônus de eficiência e produtividade no mesmo patamar pago aos servidores ativos, uma vez que a aposentadoria foi concedida antes da promulgação da EC 41/03, o que assegura paridade com os ativos.
-O Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira encontra-se previsto na Lei 13.464/2017. Em relação aos percentuais do aludido bônus, o parágrafo 2º do artigo 7º estabeleceu que será pago aos aposentados de acordo com os percentuais definidos na tabela "a" do Anexo IV, o qual tem como parâmetro o tempo de aposentadoria para definição do percentual máximo devido ao servidor. Por outro lado, em relação aos servidores ativos, o parágrafo 1º do mesmo artigo 7º estabeleceu que o bônus é devido de acordo com a tabela "a" do Anexo III, a qual também utiliza o tempo (in casu, o tempo no cargo) como critério para definição do percentual máximo aplicável a cada servidor. Destarte, a norma determinou critério objetivo para sua aferição.
-Enquanto não regulamentados os critérios para apuração do índice de eficiência institucional pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, o artigo 11, parágrafo 2º, da Lei 13.464/2017, previu valores fixos concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, aplicando o critério supramencionado.
-A vantagem não é dotada de caráter genérico e não deve ser concedida ao apelante em igual valor em relação aos servidores ativos, sendo inaplicável ao caso a paridade entre ativos e inativos, até mesmo porque a norma legal, frise-se, estabelece percentuais diferentes entre os próprios ativos.
- Não obstante a jurisprudência do STF tenha fixado a orientação de que os benefícios e vantagens de natureza genérica, devidas a servidores ativos, devem ser estendidos aos servidores inativos com direito à paridade remuneratória, observa-se que referida orientação não incide na espécie, na medida em que, conforme mencionado, o Bônus de Eficiência e Produtividade não ostenta caráter genérico, afigura-se escorreita a sentença que indeferiu o pedido de implementação, em paridade com os servidores da ativa, do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira, nos proventos de aposentadoria do autor..
-Recurso do autor desprovido, com a majoração dos honorários em 1% sobre o valor anteriormente fixado pelo juízo a quo.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.(TRF2 , Apelação Cível, 5058038-42.2023.4.02.5101, Rel. VERA LUCIA LIMA DA SILVA , 6a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - VERA LUCIA LIMA DA SILVA, julgado em 19/02/2024, DJe 01/03/2024 16:13:30)
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. SERVIDOR CIVIL. APOSENTADO. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA. LEI 13.464/2017. RECEBIMENTO POR SERVIDOR INATIVO, COM DIREITO À PARIDADE, NO MESMO VALOR PAGO AOS SERVIDORES ATIVOS. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO IMPROVIDA.
1. Apelação interposta por KATIA MARQUES DIAS contra a sentença (evento 23 - 1º grau) que, nos autos da ação ordinária ajuizada pela apelante em face da UNIÃO FEDERAL, julgou improcedente o pedido objetivando a condenação do ente público, em paridade com os servidores da ativa, ao pagamento mensal da verba denominada "Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade de Auditoria-Fiscal da Receita Federal do Brasil", criado pela Lei 13.464/2017, nos seus proventos de aposentadoria, bem como o pagamento das parcelas vencidas e vincendas.
2. O Supremo Tribunal Federal, em inúmeras oportunidades, sob a sistemática da repercussão geral (Temas 54, 67, 139, 153, 156, 260, 351, 409, 410, 447, 664 e 983), firmou o entendimento no sentido de que os benefícios e vantagens de caráter geral, pagos indistintamente aos servidores ativos, por terem natureza genérica, devem ser estendidos aos servidores inativos com direito à paridade remuneratória.
3. Verifica-se que as balizas legais para o pagamento do bônus de eficiência e produtividade devem levar em conta o tempo de exercício do cargo e o tempo de aposentadoria, de modo que o servidor público que possuir mais tempo de efetivo exercício do cargo receberá um valor maior, enquanto que o servidor com mais tempo de inatividade receberá um valor menor.
4. Como cediço, o Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira está previsto na Lei nº 13.464/2017. No que tange aos percentuais do bônus em questão, o parágrafo 2º do artigo 7º da referida Lei estabeleceu que será pago aos servidores aposentados de acordo com os percentuais definidos na tabela "a" do Anexo IV, que tem como parâmetro o tempo de aposentadoria para definição do percentual máximo devido a cada servidor individualmente. Em contrapartida, quanto aos servidores ativos, o parágrafo 1º do artigo 7º da Lei nº 13.464/2017 estabeleceu que o bônus é devido ao servidor de acordo com a tabela "a" do Anexo III, que também utiliza o tempo (neste caso o tempo no cargo) como critério para definição do percentual máximo aplicável a cada servidor.
5. É importante ressaltar que enquanto não regulamentados os critérios para apuração do índice de eficiência institucional pelo Comitê Gestor do Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil, o artigo 11, parágrafo 2º, da Lei 13.464/2017, previu valores fixos concedidos a título de antecipação de cumprimento de metas, aplicando o critério supramencionado.
6. Dessa forma, constata-se que a vantagem não é dotada de caráter genérico, razão pela qual não deve ser concedida à apelante em igual montante em relação aos servidores ativos, sendo inaplicável ao caso a paridade entre ativos e inativos, até mesmo porque a norma legal estabelece percentuais diferentes entre os próprios ativos.
7. Nesse entendimento, conquanto o Supremo Tribunal Federal, em sua jurisprudência, tenha fixado a orientação de que os benefícios e vantagens de natureza genérica, devidas a servidores ativos, devem ser estendidos aos servidores inativos com direito à paridade remuneratória, verifica-se que referida orientação não incide no presente caso, visto que, conforme mencionado, o Bônus de Eficiência e Produtividade não ostenta caráter genérico.
8. Apelação improvida, majorando os honorários de sucumbência de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atribuído à causa (R$ 30.000,00 - evento 1, fl. 28, 1º grau), atualizado, na forma do art. 85, §11, do CPC.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à apelação, majorando os honorários de sucumbência de 10% (dez por cento) para 12% (doze por cento) sobre o valor atribuído à causa (R$ 30.000,00 - evento 1, fl. 28, 1º grau), atualizado, na forma do art. 85, §11, do CPC, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2, Apelação/Remessa Necessária, 5057233-89.2023.4.02.5101, Rel. ALCIDES MARTINS RIBEIRO FILHO, 5a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - ALCIDES MARTINS, julgado em 17/06/2024, DJe 25/06/2024 18:22:46)
Alinho-me à posição adotada pelo TRF2, incorporando suas razões de decidir à presente sentença, rejeitando o pedido inicial.
Pelo exposto, REJEITO as preliminares; resolvo o mérito (art. 487, I, do CPC) e julgo o pedido IMPROCEDENTE.
Sem custas ou honorários nesta instância (art. 54, da Lei 9.099/90).
Intimem-se.
Interposto recurso inominado, dê-se vista à parte recorrida para contrarrazões. Após, remetam-se os autos às Turmas Recursais para apreciação.
Transitada em julgado, dê-se baixa na distribuição.
Em suas razões, a parte recorrente sustenta que, apesar da Lei 13.464/2017 ter instituído o referido bônus, até a presente data ainda não houve regulamentação pela Administração Pública e que a gratificação assume transitoriamente a natureza de remuneração genérica, devendo ser incorporada ao vencimento básico.
É o breve relatório.
VOTO
Em que pese a argumentação recursal, o fato é que a questão já foi decidida pela TNU no tema 332:
Ainda que o tema mencione apenas os auditores-fiscais e analistas tributários da Receita Federal do Brasil, a Lei 13.464/2017 mencionada criou o bônus de eficiência e produtividade na atividade tributária e aduaneira (art. 6º e ss) e na atividade de auditoria-fiscal do trabalho (art. 16 e ss), com disposições praticamente iguais.
A principal diferença está no fato de que ao contrário do que ocorreu na Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, no caso da atividade de Auditoria Fiscal do Trabalho ainda não se tem notícia da efetiva implementação do índice de eficiência institucional (IEI-AFT).
Ao que se observa dos autos e da documentação da inicial, a parte autora é aposentada no cargo de Analista Tributário da Receita Federal desde 1996 e portanto detém os requisitos de paridade pois é servidora anterior à EC 20/1998. Desse modo, nos termos do tema 332 da TNU ela terá direito ao pagamento integral do bônus de eficiência e produtividade da Lei 13.464/2017 até a efetiva implementação do índice de eficiência institucional.
ISTO POSTO, nos termos da fundamentação supra, voto no sentido de CONHECER E DAR-LHE PROVIMENTO para condenar a UNIÃO ao pagamento de forma integral da BEPATA à parte autora, até a efetiva implementação do índice de eficiência institucional conforme Tema 332 TNU. Juros de mora desde a citação e correção monetária, na forma do art. 3º da EC 113/2021. Custas pagas. Sem honorários advocatícios sucumbenciais, por se tratar de recorrente vencedor (art. 55 da Lei 9.099/1995). Publique-se. Intime-se. Transitado em julgado, dê-se baixa e devolvam-se os autos à origem.
Documento eletrônico assinado por CYNTHIA LEITE MARQUES, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510018570135v5 e do código CRC 8346e1d7.
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