RECURSO CÍVEL Nº 5091441-31.2025.4.02.5101/RJ
RELATORA: Juíza Federal CYNTHIA LEITE MARQUES
RELATÓRIO
Trata-se de recurso interposto pela parte autora contra sentença que julgou improcedente o pedido de reinclusão no Programa Bolsa Família, com o pagamento retroativo do benefício desde a data de seu cancelamento.
A sentença foi proferida nos seguintes termos:
(...)
A parte autora sustenta que se cadastrou no CadÚnico em agosto de 2022, para fazer jus aos benefícios assistenciais pagos pelo Governo Federal; que sua última atualização do núcleo familiar ocorreu em jan/2025, no entanto, até o presente momento não teve deferido o pagamento do benefício do Bolsa Família, ou justificativa razoável para eventual indeferimento.
Atualmente, o Programa Bolsa Família é regido pela Lei n° 14.601/2023 que transfere ao Poder Executivo a regulamentação da lei (§s do art. 1°):
Art. 1º Fica instituído o Programa Bolsa Família, no âmbito do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, em substituição ao Programa Auxílio Brasil, instituído pela Lei nº 14.284, de 29 de dezembro de 2021.
§ 1º O Programa Bolsa Família constitui etapa do processo gradual e progressivo de implementação da universalização da renda básica de cidadania, na forma estabelecida no parágrafo único do art. 6º da Constituição Federal e no caput e no § 1º do art. 1º da Lei nº 10.835, de 8 de janeiro de 2004.
§ 2º Os critérios, os parâmetros, os mecanismos e os procedimentos para adequação dos benefícios do Programa Auxílio Brasil ao Programa Bolsa Família serão estabelecidos nesta Lei e em seus regulamentos.
§ 3º Ato do Poder Executivo federal regulamentará o disposto nesta Lei.
Os critérios de elegibilidade do artigo 5° da mencionada lei devem observar o regulamento desenhado pelo Poder Executivo:
Art. 5º São elegíveis ao Programa Bolsa Família as famílias:
I - inscritas no CadÚnico; e
II - cuja renda familiar per capita mensal seja igual ou inferior a R$ 218,00 (duzentos e dezoito reais).
Ser elegível ao benefício não gera direito subjetivo a sua percepção, devendo observar as limitações impostas pelo regulamento e pela propria lei, inclusive quanto à disponibilidade orçamentária, nos termos do art. 11, § 1°, da Lei 14.601/23:
Art. 11. (...)
§ 1º O Poder Executivo federal compatibilizará a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros de que trata o § 1º do art. 7º desta Lei com as dotações orçamentárias disponíveis.
Além disso, o programa é gerido de forma descentralizada com Estados e Municípios, sendo que a concessão é efetivada pelos Municípios por meio dos CRASs, bem como é obrigatória a observância de índice máximo de famílias compostas de 1 (uma) só pessoa inscritas no Programa, nos termos de ato do Poder Executivo federal:
Art. 12-A. Os Municípios e o Distrito Federal, na atuação descentralizada da execução e da gestão do Programa Bolsa Família, deverão observar índice máximo de famílias compostas de 1 (uma) só pessoa inscritas no Programa, nos termos de ato do Poder Executivo federal.
A observância dos regulamentos do programa e da própria legislação de regência, a qual determina a observância daqueles, é essencial para a manutenção do programa, visto que inexiste previsão orçamentária para abarcar a totalidade de pessoas elegíveis. Portanto, especialmente diante da previsão autorizadora do art. 12-A e do art. 1°, § 2°, acima citados, não se trata de limitação da previsão legal por meio de ato infra legal. Ao contrário, tem-se típico caso de regulamentos de execução, autorizados pela própria lei.
De fato, a Lei n° 14.601/2023 não previu que o benefício seria deferido a todos que se enquadrassem nos critérios de elegibilidade. Ao contrário, previu os critérios de elegibilidade como os parâmetros para a sua concessão, mas estabeleceu diversas condicionantes, dentre elas, previsão orçamentária, e observância de ato do Poder Executivo Federal:
Art. 1° (...)
§ 3° Ato do Poder Executivo federal regulamentará o disposto nesta Lei.
Art. 10 (...)
§ 1º Ato do Poder Executivo federal disporá sobre:
I - os critérios para o cumprimento das condicionalidades;
II - as informações a serem coletadas e disponibilizadas;
III - as atribuições dos órgãos responsáveis pela gestão e pela execução das políticas destinadas à provisão dos serviços relacionados com as condicionalidades;
IV - os efeitos do descumprimento das condicionalidades pelas famílias, vedada a adoção de procedimentos de caráter punitivo e de exposição vexatória;
V - as alterações nos percentuais de frequência escolar estabelecidos no inciso IV do caput deste artigo; e
VI - os procedimentos e os mecanismos para a verificação da situação da família e o seu atendimento, com estabelecimento de prazo razoável para que possa cumprir as exigências antes de ser desligada do Programa Bolsa Família.
Art. 12-A. Os Municípios e o Distrito Federal, na atuação descentralizada da execução e da gestão do Programa Bolsa Família, deverão observar índice máximo de famílias compostas de 1 (uma) só pessoa inscritas no Programa, nos termos de ato do Poder Executivo federal.
Art. 14. Fica instituído o Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família e do CadÚnico (IGD), a ser utilizado em âmbito estadual, distrital e municipal, cujos parâmetros serão regulamentados em ato do Poder Executivo federal.
A concessão de benefícios do Programa Bolsa Família não é automática, não constitui direito subjetivo das famílias e está sujeita a procedimentos impessoais de seleção. A concessão, realizada mensalmente, é precedida dos procedimentos de pré-habilitação e de seleção de famílias, também mensais. A pré-habilitação consiste em identificar no Cadastro Único as famílias que atendem aos critérios definidos para ingresso. A seleção, por seu turno, compreende a definição dos municípios que serão contemplados, da quantidade e da ordem de ingresso das famílias pré-habilitadas, observada a disponibilidade orçamentária fixada em lei. Os procedimentos de pré-habilitação, seleção e concessão são realizados de forma impessoal, por meio de sistema informatizado. Incumbe à gestão municipal do Programa manter atualizados os cadastros e orientar as famílias que se enquadram no perfil do Programa a aguardar a concessão.
No caso dos autos, a União prestou as seguintes informações (Evento 9, Outros 4):
“2. A propósito, informamos que o benefício do Programa Bolsa Família (PBF) da família do autor foi bloqueado em julho de 2023, por força da ação de Averiguação Cadastral Unipessoal 2023, disciplinada pela Instrução Normativa Conjunta SAGICAD/SENARC/SNAS/MDS Nº 03, de 11 de abril de 2023, conforme telas anexas (SEI - 17515419).
3. A ação de Qualificação do Cadastro Único de 2023, em que se insere a Averiguação Cadastral Unipessoal 2023, atende, dentre outros objetivos, conforme o preâmbulo da referida instrução normativa à “necessidade de resgatar o adequado direcionamento dos recursos financeiros para o atendimento das famílias em situação de vulnerabilidade, a partir do restabelecimento de rotinas de controle e de atualização das bases do CadÚnico – ferramenta de seleção das famílias beneficiárias da política de transferência condicionada de renda –, minimizando erros de inclusão e exclusão, e ampliando o grau de equidade e de focalização do programa”.
4. Foram incluídos na Averiguação Cadastral Unipessoal de 2023 os registros em que somente uma pessoa está cadastrada (unipessoais) e que possuem renda familiar no Cadastro Único de até meio salário mínimo.
5. Para que o benefício pudesse ser desbloqueado, era necessário que fosse feita nova atualização cadastral, confirmando-se a composição familiar, e que fossem adotados pela coordenação municipal os procedimentos operacionais definidos na instrução normativa.
6. Considerando que não foi registrada atualização cadastral no prazo estipulado, o benefício foi cancelado em setembro de 2023.
7. Para que viesse a se pré-habilitar ao PBF, era necessário apresentar novos documentos à coordenação municipal do programa para inclusão no Sistema do Cadastro Único (documento de identificação com foto e termo de responsabilidade assinado), providência concluída.
8. Além disso, informamos que, no caso em questão, não foram preenchidos campos obrigatórios do cadastro da família, o que ocasionou a aplicação de pendência cadastral em nome do autor. Para regularização da pendência é necessário que seja providenciada nova atualização cadastral, com o preenchimento dos campos obrigatórios do Cadastro Único pela gestão municipal.
9. Ressaltamos que a concessão e permanência no PBF são realizadas por meio de sistema informatizado, de acordo com os dados registrados no Cadastro Único para Programas Sociais do Governo Federal.
(...)”
Nesses termos, a parte autora descumpriu o dever de atualização cadastral periódica, levando ao cancelamento do benefício.
O § 1º do art. 21, da Lei 14.284/2021 estabelece expressamente a prerrogativa da União em compatibilizar a quantidade de beneficiários e de benefícios financeiros, observando dotações orçamentárias disponíveis. Logo, repise-se, além do preenchimento dos demais requisitos, necessária a existência de previsão orçamentária para que o benefício seja deferido.
Em resumo, a mera atualização do CadÚnico não implica em reingresso ao programa, especialmente após o prazo para sua realização, o qual depende de avaliação de outros fatores.
Com a edição da Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, que alterou o art. 6º da Portaria nº 897, de 7 de julho de 2023, o ingresso de novas família unipessoais no PBF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio da autora.
De acordo com a referida normatização, enquanto a referida taxa se mantiver igual ou superior 16%, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no município. Confira-se:
Art. 1º A Portaria MDS nº 897, de 7 de julho de 2023, do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social, Família e Combate à Fome, passa a vigorar com a seguinte redação:
"Art. 6º ..................................................................................................................
................................................................................................................................
III - ........................................................................................................................;
IV - ......................................................................................................................; e
V - existência de limite máximo municipal de atendimento de famílias unipessoais no PBF, calculado a partir dos dados estatísticos oficiais mais recentes disponíveis ao Governo Federal ou outro indicador definido pela Senarc.
§ 1º Fica definido como taxa de cobertura do PBF em determinado município ou estado a divisão entre o número de famílias beneficiárias do PBF e o número estimado de famílias pobres daquela unidade federativa, obtido conforme o inciso III.
§ 2º Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados.
§ 3º Na hipótese de a taxa prevista no § 2º ser alcançada, e enquanto se mantiver igual ou superior a esse valor, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as relacionadas no art. 11 desta Portaria e aquelas com pessoas em situação de rua.
§ 4º Em municípios com taxa de atendimento de famílias unipessoais superior ao limite máximo previsto no § 2º, poderão ser estabelecidas medidas adicionais de gestão, conforme o disposto em norma complementar publicada pela Senarc." (NR)
Trago à colação os seguintes precedentes:
ADMINISTRATIVO. UNIÃO. AUXÍLIO BRASIL. FAMÍLIA UNIPESSOAL. BENEFÍCIO NEGADO EM RAZÃO DO LIMITADOR DE 16% EM RELAÇÃO A FAMÍLIAS BENEFICIÁRIAS NO MUNICÍPIO. PORTARIA mds nº 911, de 24-8-2023. SENTENÇA de procedênciA. PRESUNÇÃO DE LEGALIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. PRERROGATIVA ADMINISTRATIVA DE AVERIGUAÇÃO DOS REQUISITOS E DISPONIBILIDADE ORÇAMENTÁRIA PARA A CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS EMERGENCIAIS. possibilidade de concessão FUTURA do benefício advindo disponibilidade FINANCEIRA E ENQUADRAMENTO NO PERCENTUAL A FAMÍLIAS DE MAIS DE UM COMPRONENTE e permanecendo os requisitos pessoais. situação CADASTRAL ATUALIZADA no cadúnico. RECURSO CONHECIDO E PROVIDO. sentença reformada para julgar improcedente o pedido.(RECURSO CÍVEL Nº 5013864-11.2024.4.02.5101/RJ, 8ª Turma Recursal, relatora Juíza Federal CYNTHIA LEITE MARQUES)
ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE CIVIL. RESTABELECIMENTO AUXILIO BRASIL/BOLSA FAMÍLIA. DANOS MORAIS. CANCELAMENTO EM RAZÃO DA RENDA PER CAPITA ULTRAPASSAR O LIMITE LEGAL. ATUALIZAÇÃO CADASTRAL LOGO EM SEGUIDA QUE CAIU EM PENDÊNCIA. EXCLUSÃO DAS FILHAS QUE POSSUIAM VÍNCULO FORMAL. ALTERAÇÃO DA COMPOSIÇÃO FAMILIAR PARA UNIPESSOAL. PODER-DEVER DE FISCALIZAÇÃO. MERA INCLUSÃO/ATUALIZAÇÃO DO CADUNICO NÃO IMPLICA EM REINGRESSO AO PROGRAMA QUE DEPENDE DA AVALIAÇÃO DE OUTROS FATORES. AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO AO PAB/PBF. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. RECURSO CONHECIDO E NÃO PROVIDO. (TRF-2, Proc. 5004573-84.2024.4.02.5101, Rel. DANIELLA ROCHA SANTOS FERREIRA DE SOUZA MOTTA, julgado em 15/10/2024, DJe 16/10/2024)
ADMINISTRATIVO E ASSISTENCIAL - BOLSA FAMÍLIA - AUSÊNCIA DE DIREITO SUBJETIVO AO RECEBIMENTO DO BENEFÍCIO - CONCESSÃO QUE SE DÁ DE ACORDO COM A DISPONBILIDADE ORÇAMENTÁRIA AUTORIZADA PELO CONGRESSO NACIONAL E SEGUNDO CRITÉRIO DE ESCALONAMENTO DE VULNERABILIDADE SOCIAL - AUTORA QUE APARENTEMENTE NÃO CUMPRE O CRITÉRIO DE ELEGIBILIDADE DA RENDA FAMILIAR PER CAPITA LIMITE, POIS DECLAROU RENDA SUPERIOR AO CRITÉRIO LEGAL DO ART. 5°, II, DA LEI 14.601/2023 - RECURSO DA PARTE AUTORA CONHECIDO E NÃO PROVIDO - SENTENÇA MANTIDA. (TRF-2, RECURSO CÍVEL 5003526-48.2024.4.02.5110, Rel. CAROLINE MEDEIROS E SILVA, 7ª Turma Recursal do Rio de Janeiro, DJe 13/11/2024)
Impõe-se, pois, a improcedência dos pedidos.
Ante o exposto, JULGO IMPROCEDENTE O PEDIDO, razão pela qual extingo o feito, com resolução de mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC.
Sem custas e sem honorários advocatícios, na forma do art. 55 da Lei nº 9.099/1995 c/c art. 1º da Lei nº 10.259/2001.
(...)
Recorre a parte autora alegando, em suma, a natureza de direito subjetivo do benefício e a inconstitucionalidade das restrições regulamentares. Pede a reforma da sentença e o julgamento de procedência do pedido.
É o breve relatório.
VOTO
A controvérsia central do presente recurso cinge-se em determinar se o preenchimento dos requisitos de elegibilidade previstos na Lei nº 14.601/2023 confere à parte autora direito subjetivo à inclusão imediata no referido programa social, bem como se as limitações regulamentares impostas pela Portaria MDS nº 911/2023, que restringem o ingresso de novas famílias unipessoais, violam o ordenamento jurídico.
Quanto à natureza do Programa Bolsa Família, cumpre salientar que a assistência social, embora dever constitucionalmente imposto ao Estado, deve ser exercida de acordo com os ditames da lei, sob o crivo da responsabilidade orçamentária. A elegibilidade prevista na norma de regência constitui critério para aferição da vulnerabilidade do público-alvo, mas não implica, por si só, a obrigação de concessão automática do benefício a todo e qualquer cidadão que preencha as condições de renda e cadastro. O Poder Executivo federal, detentor do poder de gestão e execução das políticas públicas, possui a prerrogativa, conferida pela própria lei, de compatibilizar a quantidade de beneficiários com a disponibilidade de dotações orçamentárias.
Nesse diapasão, as regras de limitação impostas por regulamentos infralegais não configuram inovação ilegal ou usurpação de competência legislativa, mas sim o exercício de regulamentação de execução, necessária para garantir a equidade e o controle dos gastos públicos no âmbito de uma política de transferência de renda que não possui dotação infinita.
A exigência de observância de limites percentuais para famílias unipessoais é medida de gestão técnica, amparada pela finalidade de evitar o desvio de finalidade na focalização dos recursos, garantindo que o atendimento chegue, prioritariamente, aos núcleos familiares em situação de maior vulnerabilidade, conforme critérios demográficos e estatísticos oficiais.
No tocante ao caso concreto, observa-se que a negativa de concessão não decorreu de erro administrativo, mas do cancelamento regular do benefício anteriormente usufruído, motivado pela inércia da parte autora em proceder à atualização cadastral obrigatória, conforme as rotinas de averiguação do Ministério do Desenvolvimento e Assistência Social.
Uma vez operado o cancelamento, o reingresso no programa não ocorre automaticamente após a simples correção de dados ou apresentação de documentos. O sistema de concessão do Programa Bolsa Família é dinâmico e fundamentado em procedimentos de pré-habilitação e seleção mensais, os quais observam critérios impessoais e disponibilidade de vagas.
Assim, ao procurar o Poder Judiciário, a parte autora busca o reconhecimento de uma preferência que a própria natureza do programa não assegura. A eventual superação de pendências cadastrais permite que o nome do interessado volte a integrar o conjunto de dados da Administração, mas não impõe à União a obrigação de proceder à inclusão imediata do indivíduo, sob pena de postergar o atendimento de outros cidadãos que, porventura, encontrem-se em situação de vulnerabilidade semelhante ou superior, frustrando os mecanismos de controle e seleção desenhados pelo gestor da política pública.
A sentença de origem, portanto, aplicou com acerto a legislação vigente ao indeferir a pretensão, por não haver direito subjetivo à inclusão automática na fila de espera ou no programa sob as condições impostas pela norma de regência.
Ante o exposto, VOTO POR CONHECER E NEGAR PROVIMENTO AO RECURSO, com manutenção da sentença de improcedência, nos moldes da fundamentação. Condeno a parte recorrente vencida ao pagamento de honorários que fixo em 10% do valor atualizado da causa, observado o disposto no artigo 98, § 3º, do CPC. Intimadas as partes e certificado o trânsito em julgado, dê-se baixa e devolvam-se os autos ao Juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por CYNTHIA LEITE MARQUES, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019167326v3 e do código CRC 36d9ed11.
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