RECURSO CÍVEL Nº 5008899-81.2024.4.02.5103/RJ
RELATORA: Juíza Federal ADRIANA MENEZES DE REZENDE
RELATÓRIO
Trata-se de Recurso Inominado interposto pela parte autora contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, envolvendo o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário previsto na MP nº 908/2019 e indenização por danos morais.
A parte autora sustenta ser pescadora artesanal e afirma preencher todos os requisitos legais para percepção do benefício, alegando que possuía registro ativo no RGP no período exigido, o que estaria comprovado por seu histórico cadastral desde 2013 e pelo recebimento de seguro-defeso.
Aduz, ainda, que a indevida exclusão do benefício teria gerado não apenas prejuízo material, consistente no não pagamento da verba de natureza alimentar, mas também abalo moral indenizável, diante da privação injustificada de direito social básico.
A sentença recorrida entendeu não comprovada a condição de atividade “ativa” no RGP durante a vigência da MP, julgando improcedentes os pedidos.
Foram opostos embargos de declaração, os quais foram rejeitados.
Em suas razões recursais, a parte autora sustenta a existência de erro de premissa fática e omissão na análise das provas, defendendo a reforma da sentença ou, subsidiariamente, sua anulação, com o reconhecimento do direito ao benefício e da indenização por danos morais.
É o relatório.
VOTO
Eis o teor da sentença recorrido:
"I – RELATÓRIO
Trata-se de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada por D. H. T. em desfavor da UNIÃO FEDERAL, com objetivo de assegurar o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário, no importe de R$ 1.996,00, previsto pela Medida Provisória nº 908/2019.
São os argumentos da parte autora:
- A Medida Provisória nº 908/2019 foi editada em 29 de novembro de 2019, tendo sido, imediatamente, encaminhada para apreciação pelo Congresso Nacional. Em 07 de maio de 2020, conforme o Ato nº 34, de 08/05/2020, do Presidente da Mesa do Congresso Nacional, sem que tenha havido deliberação acerca do conteúdo da Medida Provisória nº 908/2019, esta perdeu a eficácia, pelo decurso do prazo previsto no art. 62, § 3º, da Constituição da República Federativa do Brasil/88.
- Sendo assim, uma vez que a Medida Provisória nº 908/2019 perdeu a eficácia em 07 de maio de 2020 e não houve edição de decreto legislativo para regular as relações jurídicas constituídas durante o seu período de vigência, entende-se que a Medida Provisória permanece regendo-as.
- Em suma, ainda que Medida Provisória nº 908/2019 tenha perdido sua eficácia, sem ter sido convertida em lei, todos aqueles que preenchiam os requisitos para a Página 6 de 14 concessão do benefício emergencial, durante a sua vigência, tem direito a pleitear esse pagamento até o fim do prazo prescricional, em 07 de maio de 2025.
Concedida a gratuidade de justiça.
Contestação apresentada pela União. Preliminarmente, sustentou a prescrição, incompetência absoluta do JEF, impugnação do valor da causa. No mérito, a improcedência do pedido formulado, uma vez que a parte autora não preenche os requisitos para o recebimento do benefício.
Réplica apresentada pela parte autora.
As partes dispensam, expressamente, audiência de conciliação e instrução e julgamento.
É o relatório. Decido.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II. 1 – DAS PRELIMINARES.
Da prescrição.
A controvérsia cinge-se na possibilidade da Medida Provisória nº 908/2019 surtir efeitos, mesmo após não ter sido convolada em lei pelo Congresso Nacional.
A União sustenta que o termo inicial da prescrição quinquenal é a data da edição da Medida Provisória nº 908/2019, notadamente, 28/11/2019. Em contrapartida, a parte autora defende que o início do lapso prescricional se dá com o fim da produção dos efeitos da MP nº 908/2019, na data de 07/05/2020.
Com a razão a parte autora. Pela teoria da actio nata, em sua vertente objetiva, o prazo prescricional se inicia com a violação ao direito. Nesse caso, a União teria até o fim da vigência da MP nº 908/2019 (07/05/2020) para identificar os pescadores atingidos pelo desastre ambiental para fins de liberação das respectivas parcelas do auxílio emergencial pecuniário. Portanto, é a partir da perda da vigência da Medida Provisória que surge a pretensão dos pescadores que se sentiram lesados por não ter sido contemplados pelo benefício. Dessa forma, considerando que da data do ajuizamento da ação não decorreu os 5 (cinco) anos, não há que se falar em prescrição da pretensão da parte autora.
Do valor da causa.
Inobstante à impugnação realizada pela União, o valor da causa corresponde exatamente ao proveito econômico da demanda, em especial, o valor do benefício desejado e a condenação pelos danos morais no valor de R$ 2.000,00, sem qualquer necessidade de retificação.
Da incompetência do JEF.
Não há complexidade na demanda que justifique o afastamento da competência absoluta dos Juizados Especiais Federal. É inequívoco que o Município de São Francisco de Itabapoana - RJ está contemplado pelas áreas atingidas pelo desastre ambiental em voga, bastando a consulta ao sítio eletrônico do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento como um dos municípios afetados pelo desastre ambiental. Disponível no link: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/pescadores-de-areas-atingidas-pelo-oleo-vao-receber-auxilio-emergencialapartir-de-segunda-feira-16.
Diante disso é desnecessária a realização de prova pericial, ao contrário do que sustenta a União, sendo a jurisprudência colacionada pela Fazenda Pública direcionada a Municípios que não constam na lista realizada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o que não é o caso dos autos.
II. 2 – DO MÉRITO.
Da eficácia da MP n. 908/2019.
Cinge-se a análise ao direito da parte autora de perceber o Auxílio Emergencial Pecuniário instituído pela Medida Provisória nº 908/19, para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, domiciliados nos Municípios afetados por manchas de óleo em 2019.
Com efeito, dispõe o art. 1º da MP 908/19:
Art. 1º Fica instituído o Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, com atuação em área marinha ou em área estuarina, domiciliados nos Municípios afetados pelas manchas de óleo.
§ 1º Para fins do disposto no caput, os Municípios afetados constam de relação disponível no sítio eletrônico do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, até a data de publicação desta Medida Provisória.
§ 2º O Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata o caput corresponde ao valor de R$ 1.996,00 (mil novecentos e noventa e seis reais) e o pagamento será feito em duas parcelas iguais.
§ 3º O pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata o caput será devido ainda que o beneficiário tenha direito a outro valor pecuniário pago pela União no mesmo período e seu recebimento não vedará a percepção cumulativa de benefícios financeiros de outras políticas públicas.
(...)
A referida Medida provisória não foi convertida em Lei e teve o seu prazo de vigência encerrado em 07 de maio de 2020, conforme Ato Declaratório n. 34/2020, do Congresso Nacional.
Dispõe o artigo 62, § 3º, da Constituição Federal, que as medidas provisórias não convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogável por igual período, perderão eficácia, devendo as relações jurídicas dela decorrentes serem objeto de disciplina pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo.
Considerando que não houve edição de decreto legislativo pelo Congresso Nacional disciplinando as relações jurídicas durante o período de vigência da Medida Provisória 908/19, incide o art. 62, §11, da Constituição Federal, com a previsão de que, caso não editado o aludido decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
Dessa forma, se faz necessário verificar, no caso concreto, a ocorrência ou não de relação jurídica constituída apta a ensejar a concessão do benefício, mesmo após encerrada a vigência da MP 908/19.
Sobre a questão, entendo que, apesar da MP nº. 908/2019 ter perdido sua eficácia, incumbe ao Judiciário analisar se a parte autora tinha adquirido o direito ao benefício requestado à época da vigência do referido diploma normativo, evitando, assim, lesão ao patrimônio jurídico do requerente.
O raciocínio supra ganha reforço se considerarmos que a concessão do benefício em questão sequer dependia de prévio requerimento administrativo formulado pelo interessado, cabendo, na verdade, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento providenciar e encaminhar ao Ministério da Cidadania a relação dos pescadores profissionais artesanais que preenchiam os requisitos legais, a fim de fosse operacionalizado o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário (parágrafo único do art. 3.º da Medida Provisória nº. 908/2019).
Por tais razões, concluo que o caso deve ser analisado a fim de se aferir existência de eventual equívoco por parte da Administração.
Dos requisitos para a concessão do Auxílio Emergencial.
De início, cabe destacar que conceito de pescador profissional artesanal foi delineado pela Lei 11.959/2009, que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca, nos seguintes termos:
Art. 8º Pesca, para os efeitos desta Lei, classifica-se como:
I – comercial:
a) artesanal: quando praticada diretamente por pescador profissional, de forma autônoma ou em regime de economia familiar, com meios de produção próprios ou mediante contrato de parceria, desembarcado, podendo utilizar embarcações de pequeno porte;
b) industrial: quando praticada por pessoa física ou jurídica e envolver pescadores profissionais, empregados ou em regime de parceria por cotas-partes, utilizando embarcações de pequeno, médio ou grande porte, com finalidade comercial;
(...)
A Medida Provisória nº 908/2019 instituiu o Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais com atuação em área de marinha ou em área estuarina, domiciliados nos municípios afetados pelas manchas de óleo.
Da interpretação da norma, se extrai que são os requisitos para a concessão: i) estar o pescador regularmente inscrito e ativo junto ao Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), com atuação em área marinha ou em área estuarina, durante a vigência da MP n. 908/2019 e ii) ser domiciliado em algum dos Municípios afetados pelo desastre ambiental.
Quanto ao requisito nº II, é imperioso observar que o Município de São Francisco de Itabapoana/RJ, local de residência do requerente, está listado no site do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento como um dos municípios afetados pelo desastre ambiental (Disponível no link: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/pescadores-de-areas-atingidas-pelo-oleo-vao-receber-auxilio-emergencialapartir-de-segunda-feira-16) ou no endereço eletrônico do Ibama (Disponível em: https://www.gov.br/ibama/ptbr/assuntos/fiscalizacao-e-protecao ambiental/emergenciasambientais/manchasdeoleo/localidades-atingidas).
O ponto controvertido é a comprovação da atividade da inscrição junto ao Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), em momento anterior à vigência da MP n. 908/2019.
O RGP é o instrumento prévio que habilita a pessoa física ou jurídica e a embarcação de pesca ao exercício da atividade pesqueira no Brasil, conferindo ao pescador profissional artesanal a regularidade do exercício da profissão.
A Medida Provisória nº 908/2019 impõe, como condição para a concessão do auxílio emergencial pecuniário, que o pescador profissional artesanal esteja “inscrito e ativo” no RGP.
A inscrição é comprovada pela Carteira Profissional de Pescador ou por protocolo de solicitação de Registro Inicial para Licença de Pescador Profissional Artesanal, documentos oficiais concedido pelo Ministério da Agricultura e da Pesca. Já a condição de “ativo”, pode ser demonstrada, a título de exemplo, por comprovante de recebimento do seguro defeso, que por sua vez, exige a inscrição e a atividade no RGP.
Na hipótese dos autos, a parte autora apresenta a Carteira Profissional de Pescador. Todavia, não logrou êxito em demonstrar que estava com registro ativo à época da vigência da MP 908/2019, fazendo jus ao auxílio pretendido, haja vista que nenhum documento apresentado na demanda é apto para tanto.
Destaca-se que o extrato de recebimento do seguro defeso apresentado, são de datas/períodos posteriores à vigência da MP nº 908/2019, inexistindo a prova de que estava regularmente inscrita e ativa no RGP no período considerado para o recebimento do referido auxílio. Do mesmo modo, ressalta-se que o resultado da consulta de situação de pescadores profissionais ativos e solicitações realizadas no PesqBrasil (https://pesqbrasil-pescadorprofissional.agro.gov.br/consulta) demonstra a situação atual do registro, e não da época de vigência da MP nº 908/2019.
Dessa forma, no âmbito da distribuição estática do ônus da prova, entendo que a parte autora não se desincumbiu do ônus de demonstrar os fatos constitutivos de seu direito (Art. 373, I, CPC), notadamente que preenche o requisito de inscrição ativa no RGP na vigência da MP 908/2019.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, extingo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, e julgo IMPROCEDENTES os pedidos formulados pela parte autora.
Sem condenação em custas e honorários advocatícios (arts. 54 e 55 da Lei n. 9.099/95).
Interposto recurso, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões no prazo de 10 (dez) dias. Decorrido o prazo, remetam-se os autos à Turma Recursal."
Passo ao exame do mérito.
No caso em análise, sustenta a autora, em síntese, que, em 2019, houve um desastre ambiental que atingiu mais de 130 municípios brasileiros. Em decorrência da magnitude e da gravidade dos danos, foi editada a Medida Provisória nº 908/2019, que instituiu o pagamento de auxílio emergencial pecuniário aos pescadores artesanais, a ser quitado em duas parcelas iguais de R$ 998,00. Para a concessão do benefício, exigia-se a inscrição no Registro Geral da Atividade Pesqueira, bem como a residência em um dos municípios afetados.
A autora afirma que preenche os requisitos estabelecidos na Medida Provisória nº 908/2019, visto que é pescador de área marinha e/ou estuarina, e reside no município de São Francisco de Itabapoana/RJ, um dos que foi atingido pelo óleo em setembro de 2019, entretanto, a ré não efetuou o pagamento referido.
Pois bem. A Medida Provisória nº 908/2019 instituiu o Auxílio Emergencial Pecuniário no valor de R$ 1.996,00, dividido em duas parcelas iguais, aos pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no RGP, domiciliados em municípios atingidos pelo derramamento de óleo, sendo dispensado requerimento administrativo específico para a percepção do benefício.
No caso dos autos, restou comprovado que o autor possui inscrição ativa no RGP na condição de pescador profissional artesanal, bem como que possui domicílio em São Francisco de Itabapoana, município que integra a relação daqueles atingidos pelo desastre ambiental (Evento 1).
Portanto, resta evidente que estão satisfeitos os requisitos objetivos do art. 1º da MP:
Art. 1º Fica instituído o Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, com atuação em área marinha ou em área estuarina, domiciliados nos Municípios afetados pelas manchas de óleo.
Por outro lado, há de se ressaltar o fato de a MP nº 908/2019 ter tido sua vigência encerrada em 07/05/2020, sem edição de decreto legislativo no prazo constitucional. Nesse caso, dispõe o art. 62, §11, da Constituição que “as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”.
Contudo, a interpretação constitucional adequada é a de que a caducidade da MP não fulmina direitos subjetivos já constituídos enquanto vigente, sobretudo quando a própria norma estabeleceu critérios objetivos e automáticos de elegibilidade e atribuiu à Administração o dever de identificar e pagar (art. 3º, parágrafo único). Assim, o ato de pagamento é mero ato administrativo vinculado, cuja omissão não pode suprimir situação jurídica aperfeiçoada durante a vigência do ato normativo.
Art. 3º O Auxílio Emergencial de que trata esta Medida Provisória será pago pelo Ministério da Cidadania aos beneficiários identificados pelo respectivo Número de Identificação Social - NIS, por meio da Caixa Econômica Federal, com remuneração e condições pactuadas em instrumento próprio.
Parágrafo único. Caberá ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento providenciar e encaminhar ao Ministério da Cidadania a relação dos pescadores profissionais artesanais para que seja operacionalizado o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata esta Medida Provisória.
Nesse sentido, segue entendimento da jurisprudência:
RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO EMERGENCIAL PECUNIÁRIO. PESCADORES PROFISSIONAIS ARTESANAIS. COMPROVAÇÃO DE ATUAÇÃO EM ÁREA MARINHA OU ESTUARINA. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 908, DE 28/11/2019. REQUISITOS PREENCHIDOS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DA PARTE RÉ DESPROVIDO.
(...) preenchidos os requisitos legais, o autor faz jus à concessão do auxílio emergencial pecuniário ao pescador profissional, instituído pela Medida Provisória nº 908/2019, no valor de R$ 1.996,00 (mil, novecentos e noventa e seis reais), com incidência de juros e correção monetária. Considerando que o pagamento deveria ter sido realizado em 2 (duas) parcelas de R$ 998,00 (novecentos e noventa e oito reais), a serem recebidas nos meses de dezembro de 2019 e janeiro de 2020 (art. 1º, § 2º da MP 908/2019), entendo que os valores devam ser corrigidos monetariamente a partir da data de liberação de cada cota, sendo a primeira no dia 16/12/2019 e a segunda no dia 23/1/2020]. (...) Em suas razões, a recorrente alega a perda do objeto da ação, defendendo que a Medida Provisória 908/2019 deixou de ser convertida em lei e perdeu a eficácia em 07/05/2020, restando desamparado o objeto da ação por ausência de previsão normativa. O argumento, todavia, não merece prosperar. Dispõe o artigo 62, § 3º, da Constituição Federal, que as medidas provisórias não convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogável por igual período, perderão eficácia, devendo as relações jurídicas dela decorrentes serem objeto de disciplina pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo. O § 11 do mesmo artigo prevê que, caso não editado o aludido decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. No caso dos autos, foi editado, em oito de maio do corrente ano, o Ato Declaratório nº 34, do Congresso Nacional, reconhecendo o encerramento do prazo de vigência da Medida Provisória nº 908 em 7 de maio de 2020, de modo que teria o Congresso Nacional até o dia 06/07/2020 (60 dias) para a edição do decreto legislativo. No entanto, findou o prazo e nenhum decreto foi editado pelo legislativo, de forma que, consoante o dispositivo acima destacado, permanece a MP a reger as relações jurídicas dela decorrentes. Por fim, a parte ré também alega, de forma bastante genérica, a ausência de provas da atividade pesqueira, necessárias ao deferimento do benefício. O argumento, contudo, não condiz com a realidade dos autos. Como bem apontou a sentença, o postulante juntou comprovante de inscrição deferida como pescador profissional no Registro Geral da Atividade Pesqueira atuando em área marinha de município afetado pelo desastre ambiental. E não há qualquer prova que indique um eventual afastamento do labor pesqueiro durante os últimos anos.
(...) (TRF-5 - Recurso Inominado: 0504084-54.2020.4.05.8101, Relator.: GUSTAVO MELO BARBOSA, Data de Julgamento: 02/09/2021, Segunda Turma.
No caso em análise, conclui-se que a não conversão da Medida Provisória nº 908/2019 em lei não tem o condão de afastar o direito da parte autora, uma vez que restou demonstrado que esta preencheu os requisitos legais durante o período de vigência do referido ato normativo. A eventual omissão administrativa quanto à sua inclusão em lista de beneficiários ou ao processamento do pagamento não possui eficácia jurídica para desconstituir direito subjetivo já incorporado ao patrimônio jurídico do administrado.
Da interpretação da norma de regência, depreende-se que os requisitos para a concessão do auxílio são: (i) a comprovação de inscrição regular e situação ativa no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), com efetivo exercício da atividade em área marinha ou estuarina durante a vigência da MP nº 908/2019; e (ii) a residência em município atingido pelo desastre ambiental.
No caso concreto, tais requisitos restaram suficientemente comprovados pelos documentos constantes dos autos, notadamente o histórico de registro da parte autora no RGP, com início em 2013 e ausência de elementos que indiquem suspensão ou cancelamento, bem como pelos registros de percepção do seguro-defeso, os quais, em conjunto, reforçam a presunção de regularidade e continuidade do exercício da atividade pesqueira no período pertinente. Assim, impõe-se a reforma da sentença para reconhecer o direito ao recebimento do auxílio pleiteado.
Contudo, no que se refere ao pedido de indenização por danos morais, entendo que não assiste razão à parte autora. A jurisprudência consolidada é no sentido de que o mero indeferimento administrativo de benefício ou a sua não concessão, por si só, não gera automaticamente dano moral indenizável, sendo necessária a demonstração de circunstâncias excepcionais que evidenciem efetiva violação a direitos da personalidade.
No caso dos autos, não se verifica a ocorrência de situação apta a configurar abalo extrapatrimonial indenizável, mas apenas controvérsia administrativa acerca do preenchimento de requisitos legais para a concessão do benefício. Inexistem elementos que demonstrem ofensa à dignidade, humilhação, exposição vexatória ou qualquer repercussão concreta que ultrapasse o mero dissabor decorrente de negativa administrativa, razão pela qual o pedido de indenização por danos morais deve ser rejeitado.
Ante o exposto, VOTO no sentido de CONHECER e DAR PROVIMENTO ao recurso, para reformar a sentença recorrida e julgar procedente o pedido, determinando o pagamento do auxílio emergencial pecuniário ao pescador profissional, instituído pela Medida Provisória nº 908/2019, no valor de R$ 1.996,00 (mil novecentos e noventa e seis reais), no prazo de 15 (quinze) dias, julgando improcedente o pedido de indenização por danos morais. Sem honorários sucumbenciais, em razão do êxito recursal. Decorrido o prazo recursal, certifique-se o necessário, dê-se baixa e encaminhem-se os autos ao Juízo de origem. Intimem-se.
Documento eletrônico assinado por ADRIANA MENEZES DE REZENDE, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019510513v2 e do código CRC 9ccd460d.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ADRIANA MENEZES DE REZENDE
Data e Hora: 19/06/2026, às 15:28:33