RECURSO CÍVEL Nº 5008902-36.2024.4.02.5103/RJ
RELATOR: Juiz Federal CARLOS ALEXANDRE BENJAMIN
RELATÓRIO
1. Trata-se de ação em face da União Federal, em que se discute pleito de pescador artesanal ao recebimento de auxílio emergencial pecuniário instituído pela MP 908/2019, em razão do derramamento de óleo no litoral brasileiro em 2019, cumulada com pedido de indenização por danos morais devido à alegada inércia administrativa.
2. O juízo recorrido julgou improcedente o pedido autoral (Evento 72, SENT1).
3. A parte autora interpôs recurso inominado, pela reforma da sentença (Evento 92, RECLNO1).
4. A União Federal apresentou contrarrazões ao recurso interposto (Evento 96, CONTRAZ1).
5. É o breve relatório.
VOTO
1. Presentes os requisitos de admissibilidade recursal, impõe-se conhecer-se do recurso interposto pela parte autora, à qual se reconheceu o direito à gratuidade de justiça (Evento 40, DESPADEC1), de modo que ela fica dispensada do preparo recursal (art. 1.007, § 1º, do Código de Processo Civil - Lei 13.105/2015; art. 4º, II, da Lei 9.289/1996).
2. A parte autora, pescador profissional artesanal, busca a condenação da União Federal ao pagamento do auxílio emergencial pecuniário instituído pela Medida Provisória nº 908/2019. Alega que, embora preenchesse todos os requisitos legais à época da vigência da norma - inscrição ativa no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) e residência em localidade atingida pelas manchas de óleo - não recebeu o benefício por entraves administrativos.
3. O juízo recorrido julgou improcedente o pedido autoral, fundamentando que a parte autora não comprovou o preenchimento dos requisitos legais para concessão do auxílio emergencial (Evento 72, SENT1):
O ponto controvertido é a comprovação da atividade da inscrição junto ao Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), em momento anterior à vigência da MP n. 908/2019.
O RGP é o instrumento prévio que habilita a pessoa física ou jurídica e a embarcação de pesca ao exercício da atividade pesqueira no Brasil, conferindo ao pescador profissional artesanal a regularidade do exercício da profissão.
A Medida Provisória nº 908/2019 impõe, como condição para a concessão do auxílio emergencial pecuniário, que o pescador profissional artesanal esteja “inscrito e ativo” no RGP.
A inscrição é comprovada pela Carteira Profissional de Pescador ou por protocolo de solicitação de Registro Inicial para Licença de Pescador Profissional Artesanal, documentos oficiais concedido pelo Ministério da Agricultura e da Pesca. Já a condição de “ativo”, pode ser demonstrada, a título de exemplo, por meio de consulta ao endereço eletrônico oficial do Ministério da Agricultura e da Pesca ou por comprovante de recebimento do seguro defeso, que por sua vez, exige a inscrição e a atividade no RGP.
Na hipótese dos autos, a parte autora apresenta a Carteira Profissional de Pescador. Todavia, não logrou êxito em demonstrar que estava com registro ativo à época da vigência da MP 908/2019, fazendo jus ao auxílio pretendido, haja vista que nenhum documento apresentado na demanda é apto para tanto.
4. A parte autora, ora recorrente, alegou, em sua petição de recurso, que houve "erro de premissa fática e omissão", uma vez que "o Registro de Pesca da Recorrente encontra-se ATIVO, com data de início em 22/4/2013, sem qualquer histórico de suspensão, cancelamento ou impedimento administrativo" e que "ao ignorar o documento que atesta o início do registro", a sentença violou o princípio da presunção de continuidade da atividade pesqueira e da regularidade dos atos administrativos." (Evento 92, RECLNO1, Página 6):
5. Preliminarmente, cabe definição quanto ao termo inicial do prazo prescricional para a pretensão de recebimento do auxílio emergencial pecuniário instituído pela Medida Provisória nº 908/2019.
6. Tratando-se de pretensão formulada em face da Fazenda Pública, incide o prazo quinquenal previsto no art. 1º do Decreto 20.910/1932, o qual estabelece que todo e qualquer direito ou ação contra a Fazenda Federal prescreve em cinco anos, contados da data do ato ou fato do qual se originarem.
7. Nesse contexto, a jurisprudência pátria é pacífica ao adotar o princípio da actio nata, segundo o qual o prazo prescricional apenas se inicia quando o titular do direito subjetivo toma ciência inequívoca da violação de seu direito, momento em que nasce a pretensão passível de ser deduzida em juízo.
8. No caso específico da MP 908/2019, publicada em 29/11/2019, o benefício foi instituído com caráter emergencial e temporário. Contudo, a referida norma teve seu prazo de vigência encerrado em 7/5/2020, sem que houvesse a sua conversão em lei ou a edição de decreto legislativo regulamentador das relações jurídicas dela decorrentes.
9. Enquanto a Medida Provisória estava em pleno vigor, subsistia a expectativa de cumprimento voluntário da obrigação pela Administração Pública, bem como a possibilidade de prorrogação ou conversão legislativa que alterasse os critérios de concessão.
10. A violação definitiva do direito e a consequente inércia estatal consolidaram-se apenas com a perda de eficácia da norma. É a partir do encerramento da vigência da MP (7/5/2020) que a omissão da Administração em realizar o pagamento aos pescadores que preenchiam os requisitos legais torna-se uma lesão atual e exigível, deflagrando o nascimento da pretensão indenizatória ou de cobrança.
11. Portanto, considerando que a pretensão autoral fundamenta-se em norma de eficácia temporária que caducou sem regulamentação posterior, o termo inicial da prescrição quinquenal deve ser fixado em 7/5/2020 (data da perda de eficácia da MP 908/2019).
12. No caso concreto, verifica-se que a presente ação foi ajuizada até 7/5/2025, de modo que não há de se reconhecer a prescrição da pretensão autoral.
13. No mérito, a parte autora relata que o desastre ambiental ocorrido em 2019, que atingiu mais de 130 municípios no litoral brasileiro, motivou a edição da Medida Provisória 908/2019. Tal norma instituiu um auxílio emergencial pecuniário destinado a pescadores artesanais, estruturado em duas quotas de R$ 998,00 cada, com a particularidade de dispensar o prévio requerimento administrativo para sua fruição.
14. O acesso ao referido benefício estava condicionado ao preenchimento de requisitos objetivos: a regular inscrição no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) e o domicílio em uma das localidades impactadas pelo derramamento de óleo.
15. Nesse contexto, a demandante sustenta o pleno atendimento às exigências legais, visto que exerce atividade pesqueira em zona marinha/estuarina e reside em São Francisco de Itabapoana/RJ, município expressamente reconhecido como atingido pelo evento ambiental em setembro de 2019. Contudo, aponta que a Administração Pública se omitiu quanto ao pagamento devido.
16. O acervo probatório corrobora as alegações iniciais, demonstrando que a primeira inscrição da parte autora no RGP remonta a 22/4/2013. Adicionalmente, os extratos de recebimento do Seguro Defeso durante o período de vigência da MP nº 908/2019 reforçam sua condição de pescador ativo, uma vez que tal benefício pressupõe a regularidade no Registro Geral da Atividade Pesqueira, conforme as diretrizes do Decreto 8.425/2015.
17. Observa-se que a defesa apresentada pela ré, bem como suas razões recursais, limitaram-se a negativas genéricas. Não houve a apresentação de documentos oficiais do Ministério da Pesca e Aquicultura (MPA) que pudessem justificar, de forma específica e fundamentada, o óbice à concessão do auxílio à requerente.
18. Dessa forma, resta cristalino o cumprimento dos pressupostos estabelecidos no art. 1º da Medida Provisória 908/2019.
19. Quanto à eficácia da norma, embora a MP 908/2019 tenha encerrado sua vigência em 7/5/2020 sem a conversão em lei ou a edição de decreto legislativo disciplinador, incide na espécie o disposto no art. 62, § 11, da Constituição Federal. Segundo o preceito constitucional, as relações jurídicas constituídas durante o período de validade da medida provisória permanecem por ela regidas
20. A interpretação constitucional consolidada indica que a caducidade da medida provisória não tem o condão de extinguir direitos subjetivos aperfeiçoados sob sua égide. Isso se torna ainda mais evidente quando a norma estabelece critérios de elegibilidade automáticos, impondo à Administração o dever vinculado de identificação e pagamento, conforme se extrai do art. 3º e seu parágrafo único:
Art. 3º O Auxílio Emergencial de que trata esta Medida Provisória será pago pelo Ministério da Cidadania aos beneficiários identificados pelo respectivo Número de Identificação Social - NIS, por meio da Caixa Econômica Federal, com remuneração e condições pactuadas em instrumento próprio.
Parágrafo único. Caberá ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento providenciar e encaminhar ao Ministério da Cidadania a relação dos pescadores profissionais artesanais para que seja operacionalizado o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata esta Medida Provisória.
21. Portanto, o adimplemento do auxílio configura-se como ato administrativo vinculado, não podendo a inércia estatal prejudicar situação jurídica consolidada. Esse entendimento encontra amparo na jurisprudência pátria:
RECURSO INOMINADO. DIREITO ADMINISTRATIVO. AUXÍLIO EMERGENCIAL PECUNIÁRIO. PESCADORES PROFISSIONAIS ARTESANAIS. COMPROVAÇÃO DE ATUAÇÃO EM ÁREA MARINHA OU ESTUARINA. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 908, DE 28/11/2019. REQUISITOS PREENCHIDOS. SENTENÇA MANTIDA. RECURSO DA PARTE RÉ DESPROVIDO. (…) preenchidos os requisitos legais, o (a) autor (a) faz jus à concessão do auxílio emergencial pecuniário ao pescador profissional, instituído pela Medida Provisória nº. 908/2019, no valor de R$ 1.996,00 (mil, novecentos e noventa e seis reais), com incidência de juros e correção monetária. (…) Em suas razões, a recorrente alega a perda do objeto da ação, defendendo que a Medida Provisória 908/2019 deixou de ser convertida em lei e perdeu a eficácia em 07/05/2020, restando desamparado o objeto da ação por ausência de previsão normativa. O argumento, todavia, não merece prosperar. (…) O § 11 do mesmo artigo prevê que, caso não editado o aludido decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas. (…) permanece a MP a reger as relações jurídicas dela decorrentes.
(TRF5, Recurso Inominado n. 0504084-54.2020.4.05.8101, Relator Juiz Federal Gustavo Melo Barbosa, Segunda Turma, julgado em 2-9-2021, publicado em 2/9/2021.)
22. Conclui-se, por conseguinte, que a subsunção dos fatos à norma ocorreu durante o período de vigência da MP nº 908/2019, de modo que a posterior perda de eficácia do ato normativo não obsta o direito da parte autora ao recebimento do auxílio.
23. Quanto ao pleito de compensação por danos morais, entendo que a pretensão é improcedente. Com efeito, os elementos constantes nos autos são insuficientes para demonstrar que a parte autora sofreu abalo psíquico ou ofensa a direitos da personalidade que extrapolem os dissabores cotidianos.
24. É preciso considerar que a suposta falha da Administração Pública ocorreu em um contexto singular e de calamidade, qual seja, a pandemia de COVID-19. A análise de sua conduta, portanto, atrai a incidência do art. 22 da LINDB. Além disso, a natureza do benefício em questão - assistencial, temporário e criado pela MP n. 908/2019 - exigia um controle rigoroso para coibir fraudes, o que torna a análise mais detida dos requisitos uma medida justificável.
25. Por fim, não há demonstração objetiva de um sofrimento agudo, sendo o lapso temporal entre o fato e a propositura da demanda um fator que milita contra a alegação de dano moral indenizável.
26. Desse modo, a reforma da sentença recorrida é medida que se impõe.
27. Ante o exposto, voto por conhecer do recurso interposto pela parte autora e dar-lhe provimento para reformar a sentença recorrida e julgar parcialmente procedente o pedido autoral para condenar a União Federal ao pagamento do auxílio emergencial pecuniário ao pescador profissional, instituído pela Medida Provisória 908/2019, no valor de R$ 1.996,00 (mil, novecentos e noventa e seis reais). Sobre os valores a serem restituídos incidirão atualização monetária e juros, na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal. Até 8/12/2021, aplicam-se os critérios previstos na legislação e na jurisprudência então vigentes para a repetição de indébito tributário. A partir de 9/12/2021, observar-se-á o regime de atualização previsto no art. 3º da Emenda Constitucional nº 113/2021, com redação dada pela Emenda Constitucional nº 136/2025, vedada a cumulação de índices ou encargos em desacordo com o referido regime constitucional. A correção monetária e os juros observarão os respectivos termos iniciais previstos na legislação e na jurisprudência aplicáveis à repetição de indébito tributário, observada a prescrição quinquenal. Vencedora a parte autora na instância recursal, não há condenação em honorários advocatícios e em custas processuais, nos termos do art. 55, caput, segunda parte, da Lei 9.099/1995, combinado com o art. 1º da Lei 10.259/2001. Intimem-se as partes. Decorrido o prazo recursal, certifique-se o trânsito em julgado desta decisão e remetam-se os autos ao juízo de origem.
Documento eletrônico assinado por RENATA COSTA MOREIRA MUSSE LOPES, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019688496v2 e do código CRC 154a3f6f.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RENATA COSTA MOREIRA MUSSE LOPES
Data e Hora: 08/07/2026, às 19:42:39