RECURSO CÍVEL Nº 5123052-02.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Juiz Federal CASSIO MURILO MONTEIRO GRANZINOLI
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado interposto por A. L. D. S. contra sentença que extinguiu o processo sem resolução do mérito, fundado na ausência de interesse de agir da autora por não ter apresentado prévio requerimento administrativo à ré.
A demanda original foi ajuizada visando à condenação do Instituto Nacional do Seguro Social em obrigação de fazer, consistente na revisão do pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS) nos proventos de aposentadoria proporcional da autora, eliminando a proporcionalização indevida dessa gratificação. A autora argumentou que não existe previsão legal que autorize o desconto proporcional da GDASS em casos de aposentadoria com proventos proporcionais, já que a lei que instituiu a gratificação não faz qualquer distinção entre aposentadorias integrais e proporcionais. A autora fundamentou seu pedido na Lei nº 10.355/2001 e na Lei nº 10.855/2004, nas quais a GDASS é incorporada aos proventos sem qualquer menção à aplicação de proporcionalidade em razão da modalidade de aposentadoria.
Na sentença de primeiro grau, o juiz considerou que havia falta de utilidade no pedido por inexistência de requerimento administrativo prévio, entendendo que a autora não caracterizou pretensão resistida. O magistrado fundamentou a extinção do processo na exigência de prévio requerimento administrativo como condição de interesse de agir, apoiando-se na Recomendação nº 159 do Conselho Nacional de Justiça, de 23 de outubro de 2024.
A autora interpôs presente recurso inominado argumentando que no caso específico configurar-se-ia negativa de jurisdição ao exigir-se requerimento administrativo prévio, porquanto o posicionamento do INSS é notória e reiteradamente contrário à pretensão deduzida, situação que vem sendo reconhecida reiteradamente pelas turmas recursais do Rio de Janeiro como exceção à regra geral de necessidade de prévio requerimento administrativo. A recorrente aduz ainda que a matéria é de índole infraconstitucional, versando sobre a correta interpretação das Leis nº 10.355/2001 e nº 10.855/2004, e que a negativa reiterada do INSS em aceitar esse direito, tanto na esfera administrativa quanto nas instâncias judiciais, justifica o dispêndio de energia jurisdicional mesmo sem prévio requerimento administrativo.
É o relatório.
VOTO
A questão central a ser decidida neste recurso é se a exigência de prévio requerimento administrativo, como condição de interesse de agir, deve prevalecer quando a administração pública demonstra posicionamento notória e reiteradamente contrário à pretensão deduzida em juízo, caracterizando potencial negação de acesso à jurisdição. Subsidiariamente, deve-se analisar se a matéria versada nos autos, qual seja a correta interpretação das Leis nº 10.355/2001 e nº 10.855/2004 quanto ao pagamento integral da GDASS aos aposentados com proventos proporcionais, comporta análise pelo Poder Judiciário independentemente de prévio requerimento administrativo.
O interesse de agir, conforme disciplinado no artigo 17 do Código de Processo Civil, constitui condição essencial para que uma parte possa propor demanda em juízo. Esse interesse subdivide-se em três aspectos indissociáveis: utilidade, adequação e necessidade.
A utilidade processual significa que a ação deve trazer proveito efetivo para o autor, representando um incremento em sua esfera jurídica. A adequação diz respeito à correspondência entre o meio processual escolhido e a tutela jurisdicional pretendida. A necessidade, por sua vez, consiste na demonstração de que a atuação do Poder Judiciário é imprescindível para a satisfação da pretensão do autor. É importante compreender que esses três aspectos funcionam conjuntamente e que a ausência de qualquer um deles acarreta a carência de ação.
A Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XXXV, consagra que "a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito". Este é o princípio do acesso à justiça, uma garantia fundamental que assegura a todo cidadão o direito de submeter suas controvérsias ao julgamento do Estado-Juiz. Esse princípio constitucional é de fundamental importância e não pode ser relativizado ou desprezado por exigências meramente procedimentais que acabem por inviabilizar o exercício do direito fundamental de acesso.
Ocorre que o acesso à justiça não é um direito absoluto e irrestrito. A administração pública, como qualquer entidade, pode estabelecer procedimentos prévios para a solução de questões na esfera administrativa, visando à economicidade e à eficiência. A exigência de prévio requerimento administrativo, portanto, encontra justificativa na necessidade de que a administração tenha a oportunidade de apreciar e resolver a demanda antes que se acione a máquina judicial.
Contudo, essa regra geral comporta exceções. Quando a administração pública manifesta de forma notória e reiterada sua recusa em acolher determinada pretensão, a exigência de novo requerimento administrativo passa a constituir exercício formalista que não produz qualquer utilidade. Nessa hipótese, o requisito de utilidade do interesse de agir restaria prejudicado, pois já se sabe antecipadamente qual será a resposta administrativa. A autorização para prosseguimento da demanda, nessas circunstâncias, não representa violação do princípio da economicidade processual ou desprestigio da administração pública, mas sim reconhecimento de que já houve oportunidade suficiente para que a administração se pronuncie, e a recusa reiterada justifica o acionamento da tutela jurisdicional.
Os autos demonstram que se trata de questão de direito controvertida e de interpretação de normas legais relativas à remuneração de servidor público. A Lei nº 10.355/2001, em seu artigo 8º, prevê que a Gratificação de Desempenho de Atividade Previdenciária (GDAP) integrará os proventos da aposentadoria sem qualquer ressalva quanto à diferenciação entre aposentadorias integrais e proporcionais. Igualmente, a Lei nº 10.855/2004, que institui a GDASS, não contempla em seus artigos dispositivo algum autorizando a proporcionalização dessa gratificação. A omissão legal é evidente: as leis que criaram essas gratificações não fizeram distinção entre tipos de aposentadoria ao determinar como essas vantagens integrariam os proventos dos inativos.
Diante dessa situação, é razoável concluir que a autora, ao já estar aposentada e recebendo proporcionalizado a GDASS, tenha interesse legítimo em questionar administrativamente essa prática. Porém, o posicionamento histórico do INSS tem sido o de manter a proporcionalização, fundamentando-se em Orientação Normativa e em decisão do Tribunal de Contas da União, ambas carecendo de força normativa capaz de contrariar expressa omissão legal.
A questão central, portanto, não é a existência de fato de um prévio requerimento administrativo, mas sim o reconhecimento de que, em matéria que envolve interpretação de lei federal infraconstitucional e que já foi objeto de reiterada negação administrativa, a exigência de novo requerimento administrativo acaba por constituir óbice injustificado ao acesso à jurisdição. Isso porque aquele que já tem acesso a informação confiável de que sua pretensão será recusada não possui utilidade processual em formular novo pedido administrativo.
O Código de Processo Civil, em seu artigo 1º, parágrafo único, estabelece que a tutela civil é também exercida mediante a ação judicial que visa à conciliação e à solução de controvérsia. Há uma clara intenção legislativa no sentido de que a jurisdição seja instrumento acessível para a solução de disputas. Quando se exige condição prévia que se sabe improdutiva, frustra-se essa intenção.
Nesse contexto, a exigência contida na Recomendação nº 159 do Conselho Nacional de Justiça, embora pensada para combater litigância manifestamente infundada, não pode ser aplicada de forma automática e sem consideração das circunstâncias específicas de cada caso. A recomendação, por sua própria natureza, é instrumento orientador e não vinculante que institui diretrizes gerais. Sua aplicação deve ser compatibilizada com princípios constitucionais fundamentais, especialmente o acesso à justiça, e com a análise das particularidades do caso concreto.
No caso dos autos, existe pretensão fundamentada em lei federal, há documentação comprobatória de que a autora é aposentada com proventos proporcionais e recebe GDASS proporcionalizada, existe narrativa clara do pedido e de sua fundamentação legal, e existe, acima de tudo, conhecimento notório de que o INSS mantém posicionamento contrário a essa mesma pretensão em diversos casos similares. Essas circunstâncias distinguem a presente demanda de casos de litigância manifestamente abusiva ou infundada.
Portanto, conclui-se que a falta de prévio requerimento administrativo não é suficiente para caracterizar carência de interesse de agir quando a administração pública manifesta posicionamento notória e reiteradamente contrário à pretensão deduzida. A exigência de novo requerimento administrativo nessas circunstâncias constituiria óbice injustificado ao acesso à justiça, violando o princípio consagrado no artigo 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal. A sentença que extinguiu o processo sem análise do mérito, portanto, merece ser reformada.
Passa-se à análise do próprio direito discutido na lide, uma vez que matéria é unicamente de direito e o INSS já apresentou contrarrazões ao recurso.
Inicialmente, reconheço a prescrição quinquenal das parcelas anteriores aos cinco anos que antecederam o ajuizamento da ação, na forma da orientação da Súmula 85, STJ.
Quanto ao mérito, observa-se que parte autora se aposentou com proventos proporcionais.
Pois bem.
O Superior Tribunal de Justiça, recentemente, tem adotado o entendimento de que a proporcionalidade incidente sobre os proventos não deve ser estendida às gratificações por ausência de previsão legal e constitucional. Vejamos:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EXECUÇÃO. ALEGADA VIOLAÇÃO AO ART. 1.022 DO CPC/2015. INEXISTÊNCIA DE VÍCIOS, NO ACÓRDÃO RECORRIDO, E SÚMULA 284/STF. RAZÕES DO AGRAVO QUE NÃO IMPUGNAM, ESPECIFICAMENTE, OS ALUDIDOS FUNDAMENTOS DA DECISÃO AGRAVADA. SÚMULA 182/STJ. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO DE ATIVIDADE DA SEGURIDADE SOCIAL E DO TRABALHO - GDASST. APOSENTADORIA COM PROVENTOS PROPORCIONAIS. ACÓRDÃO RECORRIDO QUE CONCLUIU QUE O TÍTULO EXECUTIVO NÃO DETERMINOU A PROPORCIONALIDADE DA GRATIFICAÇÃO. SÚMULA 7/STJ. GRATIFICAÇÃO DEVIDA, DE FORMA INTEGRAL. AGRAVO INTERNO PARCIALMENTE CONHECIDO, E, NESSA EXTENSÃO, IMPROVIDO.
I. Agravo interno aviado contra decisão que julgara recurso interposto contra decisum publicado na vigência do CPC/2015.
II. Trata-se, na origem, de Agravo de Instrumento, interposto pelo ora agravado em face da decisão que, no cumprimento de sentença em sede de Mandado de Segurança Coletivo, determinou que a Gratificação de Desempenho de Atividade da Seguridade Social e do Trabalho - GDASST fosse aplicada, de forma proporcional, aos servidores com aposentadoria proporcional.
III. Interposto Agravo interno com razões que não impugnam, especificamente, os fundamentos da decisão agravada, quanto à ausência de violação ao art. 1.022 do CPC/2015 e à incidência da Súmula 284/STF, não prospera o inconformismo, quanto ao ponto, em face da Súmula 182 desta Corte.
IV. O Tribunal de origem concluiu que "nem a legislação de regência da matéria (Lei n.° 10.483/2002) nem o título judicial determinaram que a pontuação para o cálculo da gratificação de servidores fossem individualizadas consoante as circunstâncias específicas de cada um, como é o caso da proporcionalidade de proventos ao tempo de serviço".
V. No caso, o acórdão recorrido consignou que o título executivo não determinara que o cálculo da Gratificação em apreço fosse efetuado levando-se em conta a proporcionalidade de proventos, matéria insindicável, em sede de Recurso Especial, nos termos da Súmula 7/STJ.
VI. Ademais, consoante a jurisprudência desta Corte, no julgamento de casos similares, não havendo qualquer distinção na lei entre os servidores aposentados com proventos integrais e proporcionais, no tocante à forma de pagamento da gratificação, não prospera a pretensão de aplicação proporcional da vantagem. Nesse sentido: STJ, AgInt no REsp 1.609.787/RS, Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, SEGUNDA TURMA, DJe de 10/11/2017; AgInt no REsp 1.544.877/RS, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, DJe de 22/09/2016; AgRg no REsp 1.542.252/RS, Rel. Ministro HUMBERTO MARTINS, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/09/2015.
VII. Agravo interno parcialmente conhecido, e, nessa extensão, improvido.
(AgInt no AREsp 1350903/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 31/08/2020, DJe 16/09/2020)
(grifos nossos)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OFENSA AO ART. 1.022 DO CPC/2015 NÃO CONFIGURADA. SERVIDOR PÚBLICO. GDASST. APOSENTADORIA PROPORCIONAL E INTEGRAL. DISTINÇÃO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. PRECEDENTES DO STJ.
1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 1.022 do CPC/2015.
2. O Superior Tribunal de Justiça adotou a orientação de que a gratificação de desempenho deve ser paga em sua integralidade, por inexistir relação entre o seu valor e o tempo de serviço dos servidores em atividade (ou determinação de que a vantagem fosse individualizada de acordo com as circunstâncias específicas do servidor), descabendo tal distinção entre os aposentados com proventos integrais e proporcionais (vide decisões em REsp 1.573.197; Relatora Ministra Assusete Magalhães, DJe 30/3/2017; REsp 1.208.930, Relator Ministro Og Fernandes, DJe 28/9/2016; EDcl no REsp 1.538.956, Ministro Humberto Martins, DJe 18/8/2016).
3. Recurso Especial parcialmente conhecido somente em relação à preliminar de violação do art. 1.022 do CPC/2015 e, nessa extensão, não provido.
(REsp 1804873/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/08/2020, DJe 15/10/2020) (grifos nossos)
PROCESSO CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. SERVIDOR PÚBLICO INATIVO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO. PAGAMENTO PROPORCIONAL AOS APOSENTADOS COM PROVENTOS PROPORCIONAIS. IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE CRITÉRIO LEGAL. JUROS MORATÓRIOS. ART. 1o.-F DA LEI 9.494/1997, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI 11.960/2009. PARADIGMA: QO NO RESP 1.495.144/RS, REL. MIN. MAURO CAMPBELL MARQUES, JULGADO EM 12.8.2015. TEMA 810/STF. MODULAÇÃO DOS EFEITOS. INOCORRÊNCIA. AGRAVO INTERNO DA UNIÃO A QUE SE NEGA PROVIMENTO.
1. Na hipótese dos autos, a UNIÃO pretendeu que o cálculo da gratificação de desempenho fosse realizado respeitando a diferenciação entre servidores aposentados com proventos integrais e aqueles com proventos proporcionais.
2. Entretanto, esta Corte Superior possui entendimento de que, em razão da ausência de critério legal a definir tal discrepância, não pode haver diferenciação entre os beneficiários com proventos integrais e aqueles com proventos proporcionais para fins de extensão da Gratificação de Desempenho. Precedentes: AgInt no REsp.
1.609.787/RS, Rel. Min. FRANCISCO FALCÃO, DJe 10.11.2017; REsp.
1.714.383/RS, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJe 2.8.2018; AgRg no REsp.
1.542.252/RS, Rel. Min. HUMBERTO MARTINS, DJe 16.9.2015; AgInt no REsp. 1.544.877/RS, Rel. Min. NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, DJe 22.9.2016.
3. No tocante aos juros, a questão em apreço restou consolidada nesta Corte, no julgamento do REsp. 1.495.146/MG, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, Dje 2.3.2018, onde se firmou a compreensão de que as condenações judiciais referentes a Servidores e Empregados Públicos sujeitam-se aos seguintes encargos: (a) até julho/2001: juros de mora: 1% ao mês (capitalização simples); correção monetária: índices previstos no Manual de Cálculos da Justiça Federal, com destaque para a incidência do IPCA-E a partir de janeiro/2001; (b) agosto/2001 a junho/2009: juros de mora: 0,5% ao mês; correção monetária: IPCA-E; (c) a partir de julho/2009: juros de mora: remuneração oficial da caderneta de poupança; correção monetária: IPCA-E.
4. Esclarece-se que a matéria havia sido suspensa pelo STF nos Edcl no RE 870.947/SE, Rel. Min. LUIZ FUX, mas apenas para fins de modulação dos efeitos temporais da decisão, tendo sido mantido o entendimento fixado quanto ao mérito. Contudo, o Tribunal, por maioria, rejeitou os Embargos de Declaração e não modulou os efeitos da decisão.
5. Agravo Interno da UNIÃO a que se nega provimento.
(AgInt no REsp 1566115/PR, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/02/2020, DJe 03/03/2020)
Neste mesmo sentido, a jurisprudência da Turma Nacional de Uniformização:
DECISAO MONOCRATICA |
Número |
0000032-61.2020.4.90.0000 |
Classe |
MS - MANDADO DE SEGURANÇA |
Relator(a) |
ATANAIR NASSER RIBEIRO LOPES |
Origem |
TNU |
Órgão julgador |
TURMA NACIONAL DE UNIFORMIZAÇÃO |
Data |
09/09/2020 |
Data da publicação |
09/09/2020 |
Decisão |
Cuida-se de Mandado de Segurança a respeito da proporcionalidade de gratificação de servidor público, sendo o processo incluído em pauta para julgamento após as devidas fases de instrução, quando sobreveio requerimento da parte impetrante informando a perda de objeto da ação, uma vez que o Sr. Presidente da TNU teria reconsiderado sua decisão. Nesse contexto, o impetrante acostou cópia da referida decisão, de onde se colhe o seguinte: A jurisprudência desta Turma Nacional havia se firmado no sentido de que, nos casos de aposentadoria proporcional, o pagamento de eventual gratificação por desempenho deveria guardar a mesma proporcionalidade. Com base no citado entendimento, inadmitiu-se o pedido de uniformização interposto pela parte ora requerente, o que motivou a impetração do mandado de segurança n. 0000032-61.2020.4.90.0000, ainda pendente de julgamento, junto ao Colegiado desta TNU. Na última sessão de julgamento, nos autos do PEDILEF 5001572-81.2011.4.04.7109, o Plenário desta TNU, alinhando-se a mais recente jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, alterou a sua orientação sobre a matéria, com a fixação da seguinte tese: "é devida aos aposentados com proventos proporcionais a gratificação de desempenho com o mesmo percentual percebido pelos titulares de aposentadoria integral". Confira-se a ementa: INCIDENTE DE UNIFORMIZAÇÃO NACIONAL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO. APOSENTADORIA PROPORCIONAL. GRATIFICAÇÃO INTEGRAL. INCIDENTE AO QUAL SE NEGA PROVIMENTO COM DETERMINAÇÃO DE RESTABELECIMENTO DO ACÓRDÃO ANTERIORMENTE PROFERIDO. FIXAÇÃO DA TESE SEGUNDO A QUAL: "É DEVIDA AOS APOSENTADOS COM PROVENTOS PROPORCIONAIS A GRATIFICAÇÃO DE DESEMPENHO COM O MESMO PERCENTUAL PERCEBIDO PELOS TITULARES DE APOSENTADORIA INTEGRAL". (PEDILEF 5001572-81.2011.4.04.7109, Rel. JUÍZA FEDERAL ISADORA SEGALLA AFANASIEFF, julgado em 26/6/2020) Em tal cenário, considerando a alteração de entendimento e a impetração do supracitado mandado de segurança, reconsidero a decisão que inadmitiu o pedido de uniformização interposto no presente caso, tornando sem efeito a decisão indicada e todos os atos posteriores desta Presidência, e determino a restituição do feito à origem para adequação do julgado à referida tese com fundamento no art. 15, IV, do RITNU. Diante desse cenário, declaro a perda de objeto do presente writ, determino a retirada de sua inclusão em pauta de julgamento e julgo extinto o processo, sem resolução do mérito, atendendo à desistência do impetrante. Custas na forma da lei. Transitada em julgado, arquivem-se. |
Nesse sentido os julgados da 8ª Turma nº 5000362-74.2021.4.02.5112, 5000346-23.2021.4.02.5112, 5011194-96.2021.4.02.5103, 50011843-61.2021.4.02.5103.
Conclui-se, portanto, que a autora tem direito de receber a GDASS de forma integral, nos mesmos termos dos servidores com aposentadoria integral.
Dessa forma, a sentença de primeiro grau merece ser reformada, para julgar procedente o pedido autoral de condenação do réu na obrigação de fazer consistente em revisar o pagamento da GDASS, abstendo-se de efetuar qualquer redução em razão da proporcionalidade do benefício da autora, na forma da fundamentação.
Por fim, DEFIRO o benefício da gratuidade judiciária à parte autora.
Ante o exposto, voto por DAR PROVIMENTO ao recurso inominado e reformar a sentença de primeira instância para julgar PROCEDENTE o pedido autoral. Em consequência, condena-se o Instituto Nacional do Seguro Social a revisar o pagamento da Gratificação de Desempenho de Atividade do Seguro Social (GDASS) nos proventos de aposentadoria de A. L. D. S., de forma a absolver-se de efetuar qualquer redução proporcional no valor dessa gratificação em razão da modalidade de aposentadoria da autora, assegurando-lhe o pagamento integral da GDASS. Condena-se ainda a ré ao pagamento das parcelas atrasadas de GDASS que deixou de repassar à autora em razão da proporcionalização indevida, respeitado o prazo prescricional quinquenal a contar de cada pagamento individual. Os valores atrasados deverão ser calculados com base no Manual de Cálculos da Justiça Federal. Sem honorários, considerando a ausência de recorrente vencida. Publique-se. Com o trânsito em julgado, remetam-se os autos à origem.
Documento eletrônico assinado por CASSIO MURILO MONTEIRO GRANZINOLI, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019980455v3 e do código CRC f8b46a24.
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Signatário (a): CASSIO MURILO MONTEIRO GRANZINOLI
Data e Hora: 04/08/2026, às 20:40:27