RECURSO CÍVEL Nº 5002557-75.2025.4.02.5117/RJ
RELATOR: Juiz Federal CASSIO MURILO MONTEIRO GRANZINOLI
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado interposto por M. D. C. em face de sentença que julgou improcedentes os pedidos de restabelecimento do benefício do Programa Bolsa Família (PBF), pagamento de parcelas atrasadas e indenização por danos morais.
A autora sustenta, em síntese, que preenche os requisitos do art. 5º da Lei nº 14.601/2023 (inscrição no CadÚnico e renda per capita inferior ao limite legal), tendo seu benefício sido cancelado em setembro/2023 em razão de procedimento de "Averiguação Cadastral Unipessoal 2023", e que o novo pedido de habilitação foi obstado em razão de o Município de São Gonçalo/RJ ter ultrapassado o limite de 16% de famílias unipessoais fixado pela Portaria MDS nº 911/2023.
O Juízo a quo julgou improcedente o pedido, reconhecendo a legalidade da restrição imposta pela Portaria MDS nº 897/2023, com a redação da Portaria MDS nº 911/2023, por se tratar de exercício regular do poder regulamentar delegado pelo art. 11, §1º, da Lei nº 14.601/2023, compatibilizando a política pública com a disponibilidade orçamentária.
Em suas razões recursais, a parte autora requer, preliminarmente, a nulidade da sentença por fundamentação genérica (art. 489, §1º, IV e VI, do CPC); no mérito, a nulidade do procedimento de averiguação cadastral unipessoal, por ausência de contraditório e de motivação individualizada; o restabelecimento do benefício com pagamento de atrasados; e indenização por danos morais. Pede, ainda, efeito ativo ao recurso.
Contrarrazões da União pelo desprovimento do recurso (evento 33).
É o relatório. Decido.
VOTO
Cumpre salientar a sentença de que se recorre:
"SENTENÇA
Dispensado o relatório, na forma do art. 38 da Lei 9.099/95 c/c art. 1º da Lei 10.259/2001.
Trata-se de ação proposta M. D. C. em face da UNIÃO, na qual requer a o reestabelecimento do benefício de bolsa família desde setembro de 2023 e indenização por danos morais.
A autora alega em síntese que se enquadra nos critérios de elegibilidade do Programa Bolsa Família, conforme o Art. 5º da Lei nº 14.601/2023, por estar desempregada, compor núcleo familiar unipessoal, ser desprovida de renda.
Contestação no evento 7.
Réplica no evento 21.
Decido.
O artigo 5º da Lei n. 14.601/23 delineia os critérios de elegibilidade ao Bolsa Família, nos seguintes termos:
Art. 5º São elegíveis ao Programa Bolsa Família as famílias:
I - inscritas no CadÚnico; e
II - cuja renda familiar per capita mensal seja igual ou inferior a R$ 218,00 (duzentos e dezoito reais).
O artigo 10 da referida lei descreve condicionalidades para manutenção da família no programa, confira-se:
Art. 10. A manutenção da família como beneficiária no Programa Bolsa Família dependerá, sem prejuízo dos requisitos estabelecidos nesta Lei e em regulamento, do cumprimento, pelos integrantes das famílias, de condicionalidades relativas:
I - à realização de pré-natal;
II - ao cumprimento do calendário nacional de vacinação;
III - ao acompanhamento do estado nutricional, para os beneficiários que tenham até 7 (sete) anos de idade incompletos; e
IV - à frequência escolar mínima de:
a) 60% (sessenta por cento), para os beneficiários de 4 (quatro) anos a 6 (seis) anos de idade incompletos; e
b) 75% (setenta e cinco por cento), para os beneficiários de 6 (seis) anos a 18 (dezoito) anos de idade incompletos que não tenham concluído a educação básica.
No presente caso concreto, a parte autora afirma estar desempregada e compor núcleo familiar unipessoal.
No evento 8, a União esclareceu o seguinte:
"A ação de Qualificação do Cadastro Único de 2023, em que se insere a Averiguação Cadastral Unipessoal 2023, atende, dentre outros objetivos, conforme o preâmbulo da referida instrução normativa à “necessidade de resgatar o adequado direcionamento dos recursos financeiros para o atendimento das famílias em situação de vulnerabilidade, a partir do restabelecimento de rotinas de controle e de atualização das bases do CadÚnico – ferramenta de seleção das famílias beneficiárias da política de transferência condicionada de renda –, minimizando erros de inclusão e exclusão, e ampliando o grau de equidade e de focalização do programa”.
Foram incluídos na Averiguação Cadastral Unipessoal de 2023 os registros em que somente uma pessoa está cadastrada (unipessoais) e que possuem renda familiar no Cadastro Único de até meio salário mínimo.
Para que o benefício pudesse ser desbloqueado, era necessário que fosse feita nova atualização cadastral, confirmando-se a composição familiar, e que fossem adotados pela coordenação municipal os procedimentos operacionais definidos na instrução normativa.
Considerando que não foi registrada atualização cadastral no prazo estipulado, o benefício foi cancelado em setembro de 2023.
Para que viesse a se pré-habilitar ao PBF, era necessário apresentar novos documentos à coordenação municipal do programa para inclusão no Sistema do Cadastro Único (documento de identificação com foto e termo de responsabilidade assinado), providência que foi concluída.
Ocorre que com a edição da Portaria MDS nº 911, de 24 de agosto de 2023, que alterou o art. 6º da Portaria nº 897, de 7 de julho de 2023, o ingresso de novas família unipessoais no PBF depende de a taxa de famílias unipessoais em relação ao total de famílias beneficiárias no município ser inferior a 16%, situação que não se verifica atualmente no domicílio da autora.
De acordo com a norma, enquanto a referida taxa se mantiver igual ou superior a 16%, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no município.
Além disso, a Lei 15.077 de 27 de dezembro de 2024, art. 2º § 3º, determina que para as famílias unipessoais (aquelas compostas por uma única pessoa), a inscrição e/ou atualização cadastral no Cadastro Único deve ser realizada no domicílio da pessoa.
Dessa forma, todas as famílias unipessoais que não tiverem a visita domiciliar indicada no Cadastro Único ficarão impedidas de ingressar no Programa Bolsa Família (PBF) até que seja realizada a devida visita domiciliar com registro no sistema.
Por fim, informo que a família não se enquadra nas hipóteses previstas na Cláusula Primeira do ACORDO MDS/DPU Nº 1/2024."
No caso de famílias unipessoais, hipótese do caso concreto, o Poder Executivo, valendo-se da delegação contida no art. 11, § 1º, da Lei nº 14.601/23, editou a Portaria MDS nº 911/23, que imprimiu nova redação ao art. 6º da Portaria MDS nº 897/23, assim estabelecendo em seu art. 6º, § 2º:
“Art. 6º. § 2º Fica definido como limite máximo de atendimento de famílias unipessoais no PBF a taxa de 16% (dezesseis por cento) do total de famílias beneficiárias atendidas pelo Programa no município, passível de revisão e regionalização por meio de norma complementar publicada pela Senarc, em consonância com estudos demográficos e dados estatísticos atualizados.
§ 3º Na hipótese de a taxa prevista no § 2º ser alcançada, e enquanto se mantiver igual ou superior a esse valor, ficarão impedidas de ingressar no PBF novas famílias unipessoais domiciliadas no respectivo município, exceto as relacionadas no art. 11 desta Portaria e aquelas com pessoas em situação de rua.”
Compatibilizando o programa social – e suas infinitas necessidades – com a verba orçamentária a ele destinada – com a sua possibilidade finita –, se estabeleceu que haverá um limite para atendimento às novas famílias unipessoais. Observe-se que a própria ementa da Portaria MDS nº 911/23 menciona os procedimentos operacionais e revisão de elegibilidade em razão das possibilidades orçamentárias atuais:
“Altera a Portaria MDS nº 897, de 7 de julho de 2023, que estabelece normas e procedimentos para a gestão dos benefícios previstos nos incisos I a V do § 1º do artigo 7º da Lei nº 14.601, de 19 de junho de 2023, os procedimentos operacionais necessários ao ingresso de famílias, e a revisão de elegibilidade e cadastral dos beneficiários.” (grifei)
Nestes termos:
“CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. UNIÃO. PROGRAMA AUXÍLIO BRASIL. BOLSA FAMÍLIA. SUSPENSÃO DO BENEFÍCIO. PEDIDO DE REATIVAÇÃO. PENDÊNCIA NOS DADOS CADASTRAIS. SENTENÇA DE IMPROCEDÊNCIA. VEDAÇÃO DE NOVOS BENEFÍCIOS A FAMÍLIAS UNIPESSOAIS NO MUNICÍPIO DE NOVA FRIBURGO. RECURSO DA PARTE AUTORA. PROGRAMA DE CARÁTER TEMPORÁRIO. NÃO GERA DIREITO ADQUIRIDO. PROVA PRECLUSA. RECURSO CONHECIDO E DESPROVIDO. SENTENÇA MANTIDA.”
(6ª TRRJ; RC 5004289-98.2023.4.02.5105; Rel. Juíza Fed. Adriana Menezes de Rezende; j. em 15/5/2024)
Evidentemente, há exceções ao impedimento de ingresso ao programa. Contudo, nesse caso, o interessado deve provar que é morador em situação de rua ou membro de grupo familiar com integrante em situação de trabalho infantil (não aplicável ao caso, em virtude da alegação de unidade unifamiliar), liberto de situação análoga à de trabalho escravo, quilombola, indígena ou catador de material reciclável.
No caso concreto, contudo, nenhuma destas circunstâncias excepcionais fora comprovada nos autos, o que impede a concessão do benefício.
Sendo assim, não se vislumbra qualquer ilicitude ou ilegalidade ou inconstitucionalidade praticada pela parte ré, de modo que a improcedência do pedido é medida que se impõe.
Ante o exposto JULGO IMPROCEDENTES os pedidos, com fundamento no artigo 487, I do Código de Processo Civil.
Sem custas e sem honorários, conforme o artigo 55 da Lei 9.099/05 c/c Lei 10.259/01.
Em sendo apresentado recurso, intime-se o recorrido para contrarrazões e, em seguida, remetam-se os autos à Turma Recursal.
Transitado em julgado, dê-se baixa e arquivem-se os autos.
Publique-se. Intimem-se."
Não prospera a arguição de nulidade por fundamentação genérica. A sentença recorrida enfrentou especificamente os fundamentos centrais da causa — a natureza da condição de família unipessoal da autora, os critérios de elegibilidade do art. 5º da Lei nº 14.601/2023, a legalidade da limitação imposta pela Portaria MDS nº 911/2023 e a inaplicabilidade, ao caso, das exceções normativas —, valendo-se, para tanto, inclusive de precedente específico da 6ª Turma Recursal do Rio de Janeiro. A ausência de manifestação sobre cada um dos argumentos da inicial não configura, por si só, negativa de prestação jurisdicional, quando as razões de decidir são suficientes para justificar a conclusão adotada, como no caso. Rejeita-se a preliminar.
A controvérsia foi submetida a uniformização perante a Turma Nacional de Uniformização (Tema 379 – PEDILEF nº 0044230-77.2023.4.05.8300/PE), tendo prevalecido o voto divergente do Juiz Federal Ivanir Cesar Ireno Junior, que fixou a seguinte tese, de observância obrigatória por esta Turma Recursal (art. 14, §9º, da Lei nº 10.259/2001):
"A partir da vigência do art. 12-A da Lei 14.601/2023 (incluído pela Lei 15.077/2024), do art. 2º, §3º, da Lei 15.077/2024 e do art. 6º, §3º, IX, da Portaria MDS 897/2023 (com a redação dada pela Portaria MDS 1.003/2024), é legal a imposição de um índice máximo de famílias unipessoais por município como condicionante para o ingresso no Programa Bolsa Família, nos termos de ato do Poder Executivo federal (art. 6º, §2º, da Portaria MDS 897/2023, incluído pela Portaria MDS 911/2023)."
O voto paradigma afastou expressamente a tese de violação ao princípio da legalidade estrita, por entender que (i) a Lei nº 14.601/2023 delegou ao Poder Executivo, em diversos dispositivos (arts. 7º, §§2º e 8º, e 11, §1º), a competência para regulamentar critérios de priorização e seleção de beneficiários; (ii) tal delegação é compatível com a jurisprudência do STJ (Temas 538 e 1.136); (iii) o limite de 16% não cria nova hipótese de inelegibilidade, mas critério técnico de gestão e priorização, fundado em diagnóstico consistente (Nota Técnica nº 25/2025 do MDS e Acórdão TCU nº 1661/2024) sobre o crescimento artificial de cadastros unipessoais; e (iv) a partir da Lei nº 15.077/2024, que incluiu o art. 12-A na Lei nº 14.601/2023, a matéria passou a contar com expressa base legal, superando eventual dúvida quanto à reserva legal.
Aplicando-se tal entendimento ao caso concreto, tem-se o seguinte quadro fático, incontroverso nos autos:
(a) O benefício da autora, integrante de família unipessoal desde 28/11/2012, foi bloqueado em julho/2023 e cancelado em setembro/2023 em razão da Ação de Averiguação Cadastral Unipessoal 2023 (IN Conjunta SAGICAD/SENARC/SNAS/MDS nº 03/2023), por ausência de atualização cadastral no prazo assinalado, motivo estranho ao índice de 16% de que trata a Portaria MDS nº 911/2023, e anterior a ela.
(b) Não há, nos autos, prova de que a autora tenha, em algum momento, realizado a atualização cadastral mediante entrevista em domicílio, exigência que, para famílias unipessoais, constitui condição de ingresso e permanência no Programa desde a Lei nº 15.077/2024 (art. 2º, §3º) e a Portaria MDS nº 897/2023 (art. 10, §1º, incluído pela Portaria MDS nº 1.070/2025). Pelo contrário, o próprio relato da inicial e o Despacho nº 1607/2025/SENARC/DEBEN-DJ-PBF (evento 8) confirmam que não houve tal diligência.
(c) O Município de São Gonçalo/RJ, no período em que a autora buscou seu reingresso (2025), apresentava taxa de famílias unipessoais superior ao limite de 16% previsto no art. 6º, §2º, da Portaria MDS nº 897/2023;
(d) A autora não comprovou enquadrar-se em nenhuma das hipóteses excepcionais do art. 11 da Portaria MDS nº 897/2023 (situação de rua, trabalho infantil, trabalho escravo, comunidade quilombola, indígena, catador de material reciclável, risco social ou insegurança alimentar identificados no Prontuário SUAS/Ministério da Saúde), que autorizariam o ingresso mesmo com o índice municipal ultrapassado.
(e) Diferentemente do caso paradigma julgado pela TNU (em que o direito ao benefício do recorrente havia se consolidado em março/2023, antes da edição da Portaria MDS nº 911/2023 em agosto/2023, o que tornaria ilegítima a aplicação retroativa da norma em seu prejuízo), no presente caso o cancelamento originário (setembro/2023) decorreu de causa autônoma e anterior - a falta de atualização cadastral no âmbito da Averiguação Cadastral Unipessoal -, e a tentativa de reingresso da autora ocorreu já sob a plena vigência do arcabouço normativo consolidado pela Lei nº 15.077/2024 (dezembro/2024). Não há, portanto, qualquer aplicação retroativa de norma em prejuízo de direito já consolidado, circunstância que afasta a única ressalva que, no precedente paradigma, justificou o restabelecimento do benefício.
Assim, a pretensão da autora não encontra amparo na tese fixada pela TNU no Tema 379, de modo que a sentença de improcedência deve ser integralmente mantida.
Quanto à alegada nulidade do procedimento de averiguação cadastral unipessoal, sem razão. O procedimento de Averiguação Cadastral Unipessoal 2023 decorreu de instrução normativa devidamente publicada (IN Conjunta SAGICAD/SENARC/SNAS/MDS nº 03/2023), dando ampla publicidade à exigência de atualização cadastral a todas as famílias unipessoais com renda de até meio salário-mínimo, dentre as quais se incluía a autora. A ausência de notificação pessoal e individualizada não configura vício de ilegalidade, tratando-se de medida de gestão massiva e impessoal de política pública de alcance nacional, cuja legalidade já foi reconhecida pela jurisprudência (inclusive pela própria TNU, no Tema 379). Ademais, a autora teve amplo conhecimento da pendência, tanto que compareceu por diversas vezes ao CRAS em busca de esclarecimentos, não tendo, contudo, realizado a atualização cadastral com entrevista domiciliar, único caminho apto a viabilizar seu reingresso no Programa nos termos da legislação vigente.
Ausente ato ilícito da Administração - porquanto o cancelamento e a posterior negativa de reingresso decorreram de estrita aplicação de normas legítimas e vigentes -, não há falar em responsabilidade civil do Estado, seja pela ausência do elemento subjetivo/objetivo do ato ilícito, seja pela ausência de nexo causal com dano indenizável. Improcede o pedido indenizatório.
Por fim, ausente a probabilidade do direito (fumus boni iuris), pressuposto indispensável à concessão de tutela de urgência (art. 300 do CPC), indefere-se o pedido de efeito ativo.
Pelo exposto, voto por CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao recurso, na forma da fundamentação supra. Condeno a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios de 10% do valor atribuído à causa, observados os §§ 2º e 3º do art. 98 do CPC, por se tratar de beneficiária da gratuidade de justiça (Evento 3, DESPADEC1). Intimem-se. Após certificado o trânsito em julgado, dê-se baixa ao Juizado de origem.
Documento eletrônico assinado por CASSIO MURILO MONTEIRO GRANZINOLI, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019108708v5 e do código CRC bdab1e25.
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