RECURSO CÍVEL Nº 5003022-29.2025.4.02.5103/RJ
RELATORA: Juíza Federal ADRIANA MENEZES DE REZENDE
RELATÓRIO
Trata-se de Recurso Inominado interposto pela parte autora contra sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na inicial, envolvendo o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário previsto na MP nº 908/2019 e indenização por danos morais.
A parte recorrente sustenta que a sentença deve ser reformada, porquanto restou comprovado o preenchimento dos requisitos para a concessão do Auxílio Emergencial Pecuniário previsto na MP nº 908/2019, especialmente a manutenção de registro ativo no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) durante sua vigência. Alega que o Juízo de origem incorreu em erro de premissa fática ao desconsiderar que o recebimento do Seguro-Defeso em 2020 demonstra, por imposição legal, a existência de cadastro ativo e atividade pesqueira regular desde, no mínimo, 2019, além de ignorar documento que comprova registro ativo desde 2001. Argumenta, ainda, que a União não impugnou especificamente essa condição nem produziu prova de eventual inatividade, cabendo-lhe o ônus de demonstrar fato impeditivo do direito alegado, sobretudo diante de sua exclusividade sobre os sistemas cadastrais. Sustenta, por fim, que houve omissão e negativa de prestação jurisdicional na rejeição dos embargos de declaração, requerendo a nulidade da sentença ou, subsidiariamente, sua reforma para julgar procedente o pedido de pagamento do benefício, ou, ainda, o retorno dos autos para complementação da instrução probatória.
Contrarrazões apresentadas.
É o relatório.
VOTO
Eis o teor da sentença recorrida:
"Trata-se de Ação de Obrigação de Fazer, ajuizada por E. L. D. S. em desfavor da UNIÃO FEDERAL, com objetivo de assegurar o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário, no importe de R$ 1.996,00, previsto pela Medida Provisória nº 908/2019.
São os argumentos da parte autora:
- A Medida Provisória nº 908/2019 foi editada em 29 de novembro de 2019, tendo sido, imediatamente, encaminhada para apreciação pelo Congresso Nacional. Em 07 de maio de 2020, conforme o Ato nº 34, de 08/05/2020, do Presidente da Mesa do Congresso Nacional, sem que tenha havido deliberação acerca do conteúdo da Medida Provisória nº 908/2019, esta perdeu a eficácia, pelo decurso do prazo previsto no art. 62, § 3º, da Constituição da República Federativa do Brasil/88.
- Sendo assim, uma vez que a Medida Provisória nº 908/2019 perdeu a eficácia em 07 de maio de 2020 e não houve edição de decreto legislativo para regular as relações jurídicas constituídas durante o seu período de vigência, entende-se que a Medida Provisória permanece regendo-as.
- Em suma, ainda que Medida Provisória nº 908/2019 tenha perdido sua eficácia, sem ter sido convertida em lei, todos aqueles que preenchiam os requisitos para a Página 6 de 14 concessão do benefício emergencial, durante a sua vigência, tem direito a pleitear esse pagamento até o fim do prazo prescricional, em 07 de maio de 2025.
Concedida a gratuidade de justiça.
Contestação apresentada pela União. Preliminarmente, sustentou a prescrição, incompetência absoluta do JEF, impugnação do valor da causa. No mérito, a improcedência do pedido formulado, uma vez que a parte autora não preenche os requisitos para o recebimento do benefício.
Réplica apresentada pela parte autora.
As partes dispensam, expressamente, audiência de conciliação e instrução e julgamento.
É o relatório. Decido.
II – FUNDAMENTAÇÃO
II. 1 – DAS PRELIMINARES.
Da prescrição.
A controvérsia cinge-se na possibilidade da Medida Provisória nº 908/2019 surtir efeitos, mesmo após não ter sido convolada em lei pelo Congresso Nacional.
A União sustenta que o termo inicial da prescrição quinquenal é a data da edição da Medida Provisória nº 908/2019, notadamente, 28/11/2019. Em contrapartida, a parte autora defende que o início do lapso prescricional se dá com o fim da produção dos efeitos da MP nº 908/2019, na data de 07/05/2020.
Com a razão a parte autora. Pela teoria da actio nata, em sua vertente objetiva, o prazo prescricional se inicia com a violação ao direito. Nesse caso, a União teria até o fim da vigência da MP nº 908/2019 (07/05/2020) para identificar os pescadores atingidos pelo desastre ambiental para fins de liberação das respectivas parcelas do auxílio emergencial pecuniário. Portanto, é a partir da perda da vigência da Medida Provisória que surge a pretensão dos pescadores que se sentiram lesados por não ter sido contemplados pelo benefício. Dessa forma, considerando que da data do ajuizamento da ação não decorreu os 5 (cinco) anos, não há que se falar em prescrição da pretensão da parte autora.
Do valor da causa.
Inobstante à impugnação realizada pela União, o valor da causa corresponde exatamente ao proveito econômico da demanda, em especial, o valor do benefício desejado e a condenação pelos danos morais no valor de R$ 2.000,00, sem qualquer necessidade de retificação.
Da incompetência do JEF.
Não há complexidade na demanda que justifique o afastamento da competência absoluta dos Juizados Especiais Federal. É inequívoco que o Município de São Francisco de Itabapoana - RJ está contemplado pelas áreas atingidas pelo desastre ambiental em voga, bastando a consulta ao sítio eletrônico do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento como um dos municípios afetados pelo desastre ambiental. Disponível no link: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/pescadores-de-areas-atingidas-pelo-oleo-vao-receber-auxilio-emergencialapartir-de-segunda-feira-16.
Diante disso é desnecessária a realização de prova pericial, ao contrário do que sustenta a União, sendo a jurisprudência colacionada pela Fazenda Pública direcionada a Municípios que não constam na lista realizada pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, o que não é o caso dos autos.
II. 2 – DO MÉRITO.
Da eficácia da MP n. 908/2019.
Cinge-se a análise ao direito da parte autora de perceber o Auxílio Emergencial Pecuniário instituído pela Medida Provisória nº 908/19, para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, domiciliados nos Municípios afetados por manchas de óleo em 2019.
Com efeito, dispõe o art. 1º da MP 908/19:
Art. 1º Fica instituído o Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, com atuação em área marinha ou em área estuarina, domiciliados nos Municípios afetados pelas manchas de óleo.
§ 1º Para fins do disposto no caput, os Municípios afetados constam de relação disponível no sítio eletrônico do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, até a data de publicação desta Medida Provisória.
§ 2º O Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata o caput corresponde ao valor de R$ 1.996,00 (mil novecentos e noventa e seis reais) e o pagamento será feito em duas parcelas iguais.
§ 3º O pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata o caput será devido ainda que o beneficiário tenha direito a outro valor pecuniário pago pela União no mesmo período e seu recebimento não vedará a percepção cumulativa de benefícios financeiros de outras políticas públicas.
(...)
A referida Medida provisória não foi convertida em Lei e teve o seu prazo de vigência encerrado em 07 de maio de 2020, conforme Ato Declaratório n. 34/2020, do Congresso Nacional.
Dispõe o artigo 62, § 3º, da Constituição Federal, que as medidas provisórias não convertidas em lei no prazo de 60 dias, prorrogável por igual período, perderão eficácia, devendo as relações jurídicas dela decorrentes serem objeto de disciplina pelo Congresso Nacional, mediante decreto legislativo.
Considerando que não houve edição de decreto legislativo pelo Congresso Nacional disciplinando as relações jurídicas durante o período de vigência da Medida Provisória 908/19, incide o art. 62, §11, da Constituição Federal, com a previsão de que, caso não editado o aludido decreto legislativo até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia da medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
Dessa forma, se faz necessário verificar, no caso concreto, a ocorrência ou não de relação jurídica constituída apta a ensejar a concessão do benefício, mesmo após encerrada a vigência da MP 908/19.
Sobre a questão, entendo que, apesar da MP nº. 908/2019 ter perdido sua eficácia, incumbe ao Judiciário analisar se a parte autora tinha adquirido o direito ao benefício requestado à época da vigência do referido diploma normativo, evitando, assim, lesão ao patrimônio jurídico do requerente.
O raciocínio supra ganha reforço se considerarmos que a concessão do benefício em questão sequer dependia de prévio requerimento administrativo formulado pelo interessado, cabendo, na verdade, ao Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento providenciar e encaminhar ao Ministério da Cidadania a relação dos pescadores profissionais artesanais que preenchiam os requisitos legais, a fim de fosse operacionalizado o pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário (parágrafo único do art. 3.º da Medida Provisória nº. 908/2019).
Por tais razões, concluo que o caso deve ser analisado a fim de se aferir existência de eventual equívoco por parte da Administração.
Dos requisitos para a concessão do Auxílio Emergencial.
De início, cabe destacar que conceito de pescador profissional artesanal foi delineado pela Lei 11.959/2009, que dispõe sobre a Política Nacional de Desenvolvimento Sustentável da Aquicultura e da Pesca, nos seguintes termos:
Art. 8º Pesca, para os efeitos desta Lei, classifica-se como:
I – comercial:
a) artesanal: quando praticada diretamente por pescador profissional, de forma autônoma ou em regime de economia familiar, com meios de produção próprios ou mediante contrato de parceria, desembarcado, podendo utilizar embarcações de pequeno porte;
b) industrial: quando praticada por pessoa física ou jurídica e envolver pescadores profissionais, empregados ou em regime de parceria por cotas-partes, utilizando embarcações de pequeno, médio ou grande porte, com finalidade comercial;
(...)
A Medida Provisória nº 908/2019 instituiu o Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais com atuação em área de marinha ou em área estuarina, domiciliados nos municípios afetados pelas manchas de óleo.
Da interpretação da norma, se extrai que são os requisitos para a concessão: i) estar o pescador regularmente inscrito e ativo junto ao Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), com atuação em área marinha ou em área estuarina, durante a vigência da MP n. 908/2019 e ii) ser domiciliado em algum dos Municípios afetados pelo desastre ambiental.
Quanto ao requisito nº II, é imperioso observar que o Município de São Francisco de Itabapoana/RJ, local de residência do requerente, está listado no site do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento como um dos municípios afetados pelo desastre ambiental (Disponível no link: https://www.gov.br/agricultura/pt-br/assuntos/noticias/pescadores-de-areas-atingidas-pelo-oleo-vao-receber-auxilio-emergencialapartir-de-segunda-feira-16) ou no endereço eletrônico do Ibama (Disponível em: https://www.gov.br/ibama/ptbr/assuntos/fiscalizacao-e-protecao ambiental/emergenciasambientais/manchasdeoleo/localidades-atingidas).
O ponto controvertido é a comprovação da atividade da inscrição junto ao Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), em momento anterior à vigência da MP n. 908/2019.
O RGP é o instrumento prévio que habilita a pessoa física ou jurídica e a embarcação de pesca ao exercício da atividade pesqueira no Brasil, conferindo ao pescador profissional artesanal a regularidade do exercício da profissão.
A Medida Provisória nº 908/2019 impõe, como condição para a concessão do auxílio emergencial pecuniário, que o pescador profissional artesanal esteja “inscrito e ativo” no RGP.
Todavia, a União apresenta fato extintivo do direito da parte autora, uma vez que já consta como recebedora do auxílio na planilha apresentada pela Fazenda Pública, elaborada pela Coordenação-Geral de Regulação do Acesso e Assuntos Normativos do SUAS, senão vejamos:
Vale ressaltar que, sendo documento oficial elaborado por órgão público, há presunção de idoneidade. Ademais, em sede de réplica, a parte autora não faz qualquer ressalva relacionada ao pagamento informado pela União.
Dessa forma, no âmbito da distribuição estática do ônus da prova, entendo que a parte ré se desincumbiu do ônus de demonstrar fato extintivo do direito do autor (Art. 373, I, CPC), isto é, o pagamento do benefício em âmbito administrativo.
III. DISPOSITIVO
Ante o exposto, extingo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do CPC, e julgo IMPROCEDENTES os pedidos formulados pela parte autora."
Passo à análise.
No mérito, limita-se a controvérsia em verificar se a parte autora tem direito ao recebimento do Auxílio Emergencial Pecuniário instituído pela MP nº 908 de 2019, em favor dos pescadores profissionais em área atingida por desastre ambiental.
Em síntese, o autor se qualifica como pescador profissional cujas atividades foram diretamente prejudicadas pelo desastre ambiental decorrente do derramamento de mais de 5 mil toneladas de petróleo cru, que atingiu mais de 130 municípios brasileiros, entre os Estados do Maranhão e do Rio de Janeiro. Apesar disso, afirma não ter sido contemplado pelo auxílio emergencial pecuniário instituído pela MP nº 908/2019, destinado aos pescadores afetados pelo referido evento.
A pretensão autoral diz respeito ao "Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, domiciliados nos Municípios afetados pelas manchas de óleo", instituído pela MP nº 908/2019.
A referida medida provisória vigorou de 29/11/2019 até 07/05/2020, em razão de não ter sido convertida em lei pelo Congresso Nacional. Como tampouco foi editado decreto legislativo para disciplinar as relações jurídicas constituídas durante sua vigência, seu texto continua a produzir efeitos em relação aos pescadores atingidos no período, configurando hipótese excepcional de ultratividade.
Com efeito, a MP nº 908/2019 garantia o pagamento de duas parcelas de R$ 998,00 (novecentos e noventa e oito reais) aos pescadores atingidos pelo dano ambiental. Para tanto, exigia apenas que estivessem inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira durante o período de vigência da medida:
Art. 1º Fica instituído o Auxílio Emergencial Pecuniário para os pescadores profissionais artesanais inscritos e ativos no Registro Geral da Atividade Pesqueira, com atuação em área marinha ou em área estuarina, domiciliados nos Municípios afetados pelas manchas de óleo.
§ 1º Para fins do disposto no caput, os Municípios afetados constam de relação disponível no sítio eletrônico do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, até a data de publicação desta Medida Provisória.
§ 2º O Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata o caput corresponde ao valor de R$ 1.996,00 (mil novecentos e noventa e seis reais) e o pagamento será feito em duas parcelas iguais.
§ 3º O pagamento do Auxílio Emergencial Pecuniário de que trata o caput será devido ainda que o beneficiário tenha direito a outro valor pecuniário pago pela União no mesmo período e seu recebimento não vedará a percepção cumulativa de benefícios financeiros de outras políticas públicas. (...)
Como se observa, a Medida Provisória nº 908/2019 condicionava o recebimento do auxílio emergencial ao preenchimento cumulativo de dois requisitos: (i) estar o pescador inscrito e com registro ativo no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP); e (ii) exercer atividade em município atingido pelo desastre ambiental decorrente da mancha de óleo. Considerando que a medida provisória vigorou entre 29/11/2019 e 07/05/2020, ambos os requisitos devem estar demonstrados em relação a esse período.
Na espécie, o autor apresenta comprovante de residência no Município de São Francisco de Itabapoana/RJ, localidade reconhecida como afetada pelo desastre ambiental, conforme relação divulgada pelo Ministério competente.
Quanto à comprovação de inscrição ativa no Registro Geral da Atividade Pesqueira, a parte autora instrui a inicial, essencialmente, com a Carteira de Pescador Profissional emitida pelo Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e com extrato demonstrando o recebimento do seguro-defeso.
Todavia, a Carteira de Pescador Profissional (também denominada Registro Geral da Atividade Pesqueira - RGP), embora contenha a indicação da "Data de 1º Registro" em 2001, não é suficiente, por si só, para comprovar que o registro permaneceu ativo até a vigência da Medida Provisória nº 908/2019. Isso porque a manutenção da regularidade do RGP dependia do envio anual do Relatório de Exercício da Atividade Pesqueira (REAP), documento destinado a demonstrar a continuidade da atividade pesqueira, com informações sobre os períodos de exercício, espécies capturadas, volume da produção e locais de pesca.
Assim, desacompanhada dos respectivos Relatórios de Exercício da Atividade Pesqueira (REAP) ou de outro documento idôneo que demonstre a manutenção da inscrição ativa, a Carteira de Pescador Profissional não constitui prova suficiente de que o autor permaneceu regularmente inscrito no RGP durante o período de vigência da Medida Provisória nº 908/2019.
Lado outro, o extrato do Seguro-Defeso consiste em documento oficial extraído do Portal da Transparência do Governo Federal, no qual constam todos os pagamentos realizados ao autor sob esse título desde 2013. O Seguro-Defeso possui natureza assemelhada ao seguro-desemprego, sendo destinado ao pescador profissional artesanal que exerce a pesca como principal meio de subsistência, durante o período de defeso, em que a atividade pesqueira é temporariamente proibida para assegurar a preservação e a reprodução das espécies.
Entre os requisitos para a concessão do Seguro-Defeso, a Lei nº 10.779/2003 exige que o pescador possua inscrição regular e atualizada no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) há, no mínimo, 1 (um) ano antes do início do período de defeso:
Art. 2º Compete ao Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) receber e processar os requerimentos e habilitar os beneficiários do seguro-desemprego do pescador artesanal, conforme procedimentos, critérios e validações estabelecidos em resolução do Codefat.
§ 2º Para se habilitar ao benefício, o pescador deverá apresentar ao Ministério do Trabalho e Emprego os seguintes documentos:
I - registro como pescador profissional, categoria artesanal, devidamente atualizado no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP), emitido pelo Ministério da Pesca e Aquicultura com antecedência mínima de 1 (um) ano, contado da data de requerimento do benefício; (Incluído pela Lei nº 13.134, de 2015) (...)
Portanto, o recebimento do Seguro-Defeso pelo pescador profissional constitui elemento probatório idôneo para demonstrar que o beneficiário possuía inscrição ativa e regularmente atualizada no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) há, pelo menos, 1 (um) ano antes da concessão do benefício, requisito expressamente previsto na Lei nº 10.779/2003. Como a data do pagamento está diretamente vinculada ao período de defeso da região em que o pescador exerce sua atividade, o documento permite inferir a manutenção da regularidade do registro.
No caso dos autos, a controvérsia consiste em verificar se a inscrição do autor permanecia ativa durante a vigência da Medida Provisória nº 908/2019, compreendida entre 29/11/2019 e 07/05/2020.
Assim, caso o extrato demonstre o recebimento do Seguro-Defeso em qualquer momento do ano de 2019, é possível presumir que o autor cumpriu as obrigações legais para manutenção do RGP e detinha inscrição ativa naquele período. Da mesma forma, o recebimento do benefício durante o ano de 2020, até 07/05/2021 — um ano após o término da vigência da medida provisória — também constitui forte indicativo de que o registro permaneceu ativo durante o período de referência, porquanto a concessão do Seguro-Defeso pressupõe a manutenção da regularidade do RGP ao longo do ano anterior.
Todavia, em sede de contestação, a União apresentou documento intitulado "Relatório de Pagamento – Auxílio Pescador", contendo a relação dos beneficiários do auxílio emergencial instituído pela Medida Provisória nº 908/2019, com indicação do nome, CPF, código SEI e das respectivas datas de pagamento das parcelas.
Na planilha apresentada consta o nome da parte autora, conforme destaque a seguir, evidenciando o pagamento administrativo do benefício. Tal informação, corroborada pelo extrato do Seguro-Defeso, confirma que a demandante mantinha inscrição ativa no Registro Geral da Atividade Pesqueira (RGP) no período pertinente, revestindo-se de presunção de legitimidade e veracidade suficiente para afastar a alegação de ausência de pagamento e, por conseguinte, a pretensão autoral.
Nessas condições, VOTO no sentido de CONHECER e NEGAR PROVIMENTO ao recurso, mantida a sentença por seus próprios fundamentos. Sem custas, em razão da gratuidade deferida pelo juízo de origem. Honorários sucumbenciais fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa, cuja exigibilidade resta suspensa em razão da gratuidade deferida. Decorrido o prazo recursal, certifique-se o necessário, dê-se baixa e encaminhe-se ao Juízo de origem. Intimem-se.
Documento eletrônico assinado por ADRIANA MENEZES DE REZENDE, Juíza Relatora, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019731004v3 e do código CRC 255cfe57.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ADRIANA MENEZES DE REZENDE
Data e Hora: 21/08/2026, às 18:28:15