RECURSO CÍVEL Nº 5000071-19.2026.4.02.5106/RJ
RELATOR: Juiz Federal ALEXANDRE DA SILVA ARRUDA
RELATÓRIO
Trata-se de recurso inominado interposto pela União em face da sentença do Evento 28, SENT1 que julgou procedente o pedido com o seguinte dispositivo:
"Ante o exposto, JULGO PROCEDENTES os pedidos, nos termos do art. 487, I, do Código de Processo Civil, para:
a) RECONHECER, incidenter tantum, a ilegalidade da aplicação, ao autor, dos §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023, com a redação dada pelo Decreto nº 11.938/2024 e alterações posteriores, apenas na parte em que instituem limites mensais nominais ao valor individual do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira - BEPATA;
b) AFASTAR, no caso concreto, a incidência desses limites mensais nominais sobre o bônus devido ao autor;
c) CONDENAR a União a recalcular e pagar ao autor as diferenças devidas a título de BEPATA desde a competência março de 2024, observados os critérios previstos na Lei nº 13.464/2017 e os demais aspectos regulamentares válidos, inclusive a base de cálculo, o índice de eficiência institucional, as proporções legais aplicáveis, as regras de apuração e pagamento e o teto remuneratório constitucional, afastando-se apenas a incidência dos limites mensais nominais instituídos pelo art. 8º, §§ 2º, 2º-A e 2º-B, do Decreto nº 11.545/2023, com a redação dada pelo Decreto nº 11.938/2024 e alterações posteriores, abatidos os valores já pagos; e
d) DETERMINAR que as diferenças sejam atualizadas na forma do Manual de Cálculos da Justiça Federal vigente na fase de cumprimento de sentença, observada a legislação de regência aplicável, inclusive quanto à incidência da SELIC quando cabível, vedada a cumulação indevida de índice de correção monetária com juros de mora no mesmo período.
Sem custas e sem honorários advocatícios, nos termos dos arts. 54 e 55 da Lei nº 9.099/1995 c/c art. 1º da Lei nº 10.259/2001".
Em suas razões recursais, a União suscita, preliminarmente, a incompetência absoluta do Juizado Especial Federal, ao argumento de que o proveito econômico da demanda, correspondente às parcelas vencidas acrescidas de doze vincendas, supera o limite de sessenta salários mínimos previsto no art. 3º da Lei nº 10.259/2001, sustentando que o valor da causa deve refletir o efetivo benefício econômico perseguido. Alega, ainda, a ausência de renúncia expressa aos valores excedentes ao teto de alçada dos Juizados Especiais Federais, o que, segundo afirma, impediria a fixação da competência do JEF. Sustenta também a falta de interesse processual, sob o fundamento de inexistência de requerimento administrativo prévio ou de demonstração de pretensão resistida.
No mérito, defende a constitucionalidade e a legalidade dos limites fixados para o BEPATA, sustentando que a Lei nº 13.464/2017 instituiu o bônus como parcela remuneratória variável, condicionada ao atingimento de metas de desempenho e à aferição do índice de eficiência institucional, cuja regulamentação dependia de normas complementares. Argumenta que, diante da natureza de eficácia limitada da disciplina legal, a regulamentação promovida pelos Decretos nº 11.312/2022, nº 11.545/2023 e nº 11.938/2024 observou integralmente os parâmetros estabelecidos em lei, sendo legítima a definição da base de cálculo, da metodologia de mensuração e dos limites máximos individuais.
A recorrente aduz que a regulamentação foi precedida de amplo debate institucional, marcado por questionamentos formulados pelo Tribunal de Contas da União, posteriormente superados pelo julgamento da ADI nº 6.562 pelo Supremo Tribunal Federal, ocasião em que foi reconhecida a constitucionalidade do bônus e a possibilidade de sua regulamentação por ato infralegal. Sustenta que os limites mensais previstos no Decreto nº 11.938/2024 decorrem de critérios legítimos de política remuneratória, de previsibilidade orçamentária e de observância ao teto remuneratório constitucional, tendo sido estabelecidos em conformidade com acordo celebrado entre o Governo Federal e as entidades representativas da categoria, além de terem sido respaldados por manifestações técnicas e jurídicas da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional.
Por tais razões, requer o acolhimento das preliminares de incompetência absoluta do Juizado Especial Federal, de ausência de renúncia expressa aos valores excedentes ao teto de alçada e de falta de interesse processual, com a extinção do feito sem resolução do mérito. Subsidiariamente, pugna pela reforma da sentença, a fim de que sejam julgados improcedentes os pedidos formulados na inicial, reconhecendo-se a constitucionalidade e a legalidade dos limites mensais do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira estabelecidos pelos Decretos nº 11.545/2023 e nº 11.938/2024.
É o relatório. Decido.
VOTO
Inicialmente, rejeito a preliminar de incompetência absoluta do Juizado Especial Federal.
Com efeito, o art. 3º da Lei nº 10.259/2001 estabelece que compete ao Juizado Especial Federal Cível processar e julgar as causas cujo valor não ultrapasse 60 (sessenta) salários mínimos.
No caso dos autos, contudo, os elementos probatórios disponíveis não permitem concluir que o proveito econômico pretendido pela parte autora, considerado o somatório das parcelas vencidas e das doze vincendas, exceda o limite de alçada previsto para os Juizados Especiais Federais. Embora incumba ao Juízo aferir, inclusive de ofício, a correção do valor da causa, tal providência pressupõe a existência de elementos objetivos que evidenciem a superação do limite legal.
Na hipótese, a União limitou-se a sustentar, de forma genérica, que o valor da demanda ultrapassaria 60 (sessenta) salários mínimos, sem, entretanto, instruir a alegação com memória de cálculo, planilha discriminativa ou qualquer demonstração concreta apta a evidenciar o alegado excesso.
Desse modo, ausente comprovação objetiva de que o proveito econômico perseguido extrapola a competência dos Juizados Especiais Federais, não há elementos suficientes para afastar a competência deste Juízo.
Registro, ainda, que a demanda não se enquadra na exclusão do art. 3º, § 1º, III, da Lei nº 10.259/2001. O autor não pede a anulação ou o cancelamento de ato administrativo federal, mas o reconhecimento de que a norma regulamentar não se aplica à sua situação individual, com as consequências patrimoniais correspondentes. Trata-se de controle difuso e incidental de legalidade, admissível no âmbito dos Juizados Especiais Federais.
Passo ao mérito.
A questão consiste em definir se os §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023, com a redação dada pelo Decreto nº 11.938/2024 e pelo Decreto nº 12.697/2025, ao fixarem limites mensais nominais para o valor individual do BEPATA, permaneceram no espaço regulamentar aberto pela Lei nº 13.464/2017 ou inovaram na disciplina legal da parcela.
A Lei nº 13.464/2017 instituiu o Programa de Produtividade da Receita Federal do Brasil e o BEPATA e definiu a estrutura de cálculo da parcela. O art. 6º, § 2º, prevê que o valor global do bônus será definido pelo índice de eficiência institucional, mensurado por indicadores de desempenho e metas fixados nos objetivos ou no planejamento estratégico da Receita Federal, e o § 4º dispõe que o valor global a ser distribuído aos beneficiários corresponde à multiplicação da base de cálculo pelo índice de eficiência institucional.
O art. 7º cuida da distribuição individual, atribuindo a proporção de um inteiro aos Auditores-Fiscais e de seis décimos aos Analistas Tributários, com os percentuais de bonificação dos Anexos III e IV. O art. 8º determina que os valores globais e individuais sejam apurados nos meses de janeiro, abril, julho e outubro, considerados os três meses imediatamente anteriores. O art. 9º prevê o pagamento em parcelas mensais e sucessivas, de igual valor.
Importante ressaltar que o único limite mensal estabelecido na Lei nº 13.464/2017 é aquele previsto no artigo 13 e diz respeito ao teto constitucional remuneratório:
Art. 13. O somatório do vencimento básico da carreira Tributária e Aduaneira da Receita Federal do Brasil com as demais parcelas, incluído o bônus de que trata o art. 6º desta Lei, não poderá exceder o limite máximo disposto no inciso XI do caput do art. 37 da Constituição Federal.
Verifica-se, portanto, que a lei confiou ao regulamento a definição da estrutura e competências do Comitê Gestor, da metodologia de mensuração da produtividade global, da fixação do índice de eficiência institucional e da composição da base de cálculo, matérias expressamente remetidas ao ato do Poder Executivo. Nesse ponto, o Decreto nº 11.545/2023 atuou dentro do art. 84, IV, da Constituição.
Contudo, a lei não delegou a fixação de um valor máximo individual da parcela. Assim, os dispositivos impugnados, ao estabelecerem que o valor individual do bônus respeitará limites mensais de R$ 4.500,00, R$ 5.000,00, R$ 7.000,00, R$ 8.700,00 e R$ 11.500,00, conforme o período, desbordaram do poder regulamentar.
A redação original do § 2º do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023 não continha limite dessa natureza. Previa apenas que o percentual de que trata o caput seria de até 25%, limitado aos montantes previstos no projeto de lei orçamentária anual. O limite nominal individual surgiu com o Decreto nº 11.938/2024 e foi mantido, com ajuste de valores, pelo Decreto nº 12.697/2025.
A distinção entre o percentual global e o limite individual é relevante. A fixação do percentual da arrecadação do Fundaf que compõe a base de cálculo é operação prevista na lei e anterior ao cálculo: define-se um dos fatores da fórmula, e o valor individual continua a ser o resultado dela. Já a fixação do teto nominal ao valor individual é operação posterior ao cálculo: o valor global é apurado, a distribuição segundo as proporções do art. 7º é feita e, ao final, corta-se o que exceder o patamar escolhido pelo regulamento. A consequência deste teto nominal (ora impugnado) é o rompimento da equivalência que o art. 6º, § 4º, da Lei nº 13.464/2017 estabelece entre o valor global apurado e o montante distribuído aos beneficiários.
A própria Memória da 10ª Reunião do Comitê Gestor registra que o valor individual apurado para 2025 seria de R$ 8.294,31 e que o pagamento se fez em R$ 7.000,00 (). A diferença não decorreu de queda do índice de eficiência institucional nem de redução da base de cálculo, mas da incidência do limite regulamentar.
Não merece acolhida a alegação de que o limite mensal apenas assegura a correlação entre o valor global e o valor individual, de modo a evitar que a soma do que se paga aos beneficiários supere os recursos apurados em cada ciclo.
Essa correlação é automática e independe de teto para se realizar. O art. 6º, § 4º, da Lei nº 13.464/2017 define o valor global a ser distribuído como o produto da base de cálculo pelo índice de eficiência institucional, e o art. 7º reparte esse mesmo montante segundo proporções fixas, de um inteiro para os Auditores-Fiscais e de seis décimos para os Analistas Tributários, com os percentuais das tabelas dos Anexos III e IV. O valor individual é, portanto, resultado da repartição do valor global, e a soma dos valores individuais equivale ao próprio valor global. Não é possível, matematicamente, que a distribuição supere os recursos apurados.
A própria União afirma que o valor individual é calculado pela divisão do valor global pelos beneficiários, considerados o cargo ocupado e o tempo como servidor ativo, aposentado ou pensionista. Se assim é, o teto nominal não preserva a correlação, pois ele só produz efeito quando o resultado da repartição legal supera o patamar escolhido pelo regulamento, isto é, precisamente na hipótese em que a lei determinaria pagamento maior. O que se obtém não é a compatibilização entre valor global e valor individual, mas a retenção de parcela do valor global já apurado, que deixa de ser distribuída.
Tampouco convence a ideia de que a fixação de limites por lei engessaria parâmetros sujeitos a revisão periódica em razão da oscilação do valor global. É justamente porque o valor global oscila a cada apuração trimestral que o valor individual oscila com ele, sem necessidade de qualquer teto. Rigidez, no arranjo em exame, é o que introduz o limite nominal fixo. O § 2º-A, III, do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023 confirma esse ponto ao vedar que o limite seja inferior ao valor nominal vigente corrigido pelo IPCA, critério de reajuste que se descola por completo da base de cálculo e do índice de eficiência institucional.
Por fim, não se pode transferir ao servidor o encargo de demonstrar tecnicamente que os patamares fixados no regulamento desrespeitam a relação entre valor global e valor individual. Saber se o decreto excedeu os limites do poder regulamentar é questão de direito, resolvida pelo cotejo entre a lei e o ato que a regulamenta. Além disso, os dados de arrecadação do Fundaf, de fixação do índice de eficiência institucional e de apuração trimestral estão em poder da Administração, de sorte que semelhante distribuição do ônus da prova tornaria inviável o próprio controle de legalidade.
Também não convence o argumento de que a natureza variável da verba autorizaria a restrição. A variabilidade do bônus decorre da lei, que o vinculou à base de cálculo e ao índice de eficiência institucional. Um teto nominal fixo não é expressão dessa variabilidade, mas sua neutralização parcial, já que impede que o incremento de produtividade se traduza em incremento da parcela.
O argumento orçamentário, por sua vez, não supre a falta de base legal. A submissão da despesa de pessoal ao art. 169, § 1º, da Constituição, à Lei Complementar nº 101/2000 e à lei de diretrizes orçamentárias é inegável, mas essa submissão opera por instrumentos próprios, e o próprio Decreto nº 11.545/2023 já condiciona o cálculo trimestral do valor global à disponibilidade orçamentária (art. 8º, § 3º). A previsibilidade orçamentária invocada na Nota Técnica para Atos Normativos SEI nº 11/2024/MF explica a motivação administrativa da alteração, mas motivação administrativa não converte em regulamentar aquilo que a lei reservou a si.
No mesmo sentido, os Pareceres SEI nº 354/2024/MF e nº 357/2024/MF, embora atestem a conveniência e a oportunidade da medida, registram expressamente que a definição dos limites mensais foi tratada como matéria afeta ao mérito da proposição, e não como questão de juridicidade examinada em profundidade. Pareceres jurídicos da Administração não vinculam o Poder Judiciário nem convalidam extrapolação do poder regulamentar.
Quanto ao Termo de Acordo nº 02/2024, firmado entre órgãos do Poder Executivo e as entidades sindicais, ele evidencia o contexto da alteração regulamentar, mas não constitui fonte apta a inovar no regime remuneratório de servidores públicos federais. A remuneração dos servidores é matéria de reserva legal (art. 37, X, da Constituição), e ajuste dessa natureza não substitui a lei formal nem legitima restrição de parcela por ela instituída.
A invocação da ADI 6562 não socorre a recorrente. Naquele julgamento, o Supremo Tribunal Federal declarou improcedente o pedido e reconheceu a compatibilidade do bônus com o regime constitucional aplicável às carreiras envolvidas, assentando que a remuneração por desempenho encontra suas balizas satisfatoriamente previstas em lei formal. A razão de decidir parte, portanto, da premissa de que a lei contém o intervalo de variação da parcela. Dela não se extrai autorização para que o regulamento crie balizas novas, e a validade específica dos limites mensais nominais, introduzidos dois anos depois, não foi objeto daquele processo. Confira-se:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. BÔNUS DE EFICIÊNCIA E PRODUTIVIDADE NA ATIVIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA E DA AUDITORIA-FISCAL DO TRABALHO. LEI FEDERAL 13.464, DE 2017. SISTEMA REMUNERATÓRIO CONSTITUCIONAL DE SUBSÍDIO. RESERVA LEGAL ABSOLUTA NA FIXAÇÃO E ALTERAÇÃO DA REMUNERAÇÃO DE SERVIDORES PÚBLICOS. VEDAÇÃO À VINCULAÇÃO E À EQUIPARAÇÃO DE ESPÉCIES REMUNERATÓRIAS.
1, A instituição do Bônus de Eficiência e Produtividade na Atividade Tributária e Aduaneira e da Auditoria-fiscal do Trabalho não ofende o regime constitucional de remuneração por subsídio. As carreiras a que se destinam exerceram opção constitucional por remuneração sob a sistemática de vencimentos (Art. 39, § 8º da CF/88).
2. O Bônus de Eficiência não macula a exigência constitucional de lei específica a fixar e alterar a remuneração dos servidores públicos (Art. 37, X da CF/88). Legislação própria fixa o limite mínimo (vencimentos), enquanto a Lei 13.464/2017 ressalta a observância do teto remuneratório do funcionalismo. A remuneração por desempenho encontra suas balizas, seu intervalo, satisfatoriamente previstas em lei formal e se amolda ao respaldo constitucional do princípio da eficiência (Art. 37, caput c/c Art. 39, § 7º da CF/88).
3. Não ofende a regra constitucional de vedação à vinculação ou à equiparação de remuneração de servidores públicos (Art. 37, XIII da CF/88) o incremento salarial condicionado à satisfação de indicadores de desempenho e metas estabelecidos nos objetivos ou no planejamento estratégico dos órgãos a que vinculados os servidores. Precedentes da Corte. Distinções.
4. Ação Direta de Inconstitucionalidade julgada improcedente. (ADI 6562, Relator Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 08/03/2022, DJe de 29/03/2022)
Por fim, não incidem a Súmula Vinculante 37 e a Súmula 339 do Supremo Tribunal Federal. Não se está a aumentar vencimentos sob fundamento de isonomia, nem a estender vantagem a categoria diversa daquela contemplada em lei. O que se faz é aplicar a parcela tal como instituída pela Lei nº 13.464/2017, afastando restrição criada por norma de hierarquia inferior. Reconhecer que um decreto extrapolou os limites do poder regulamentar é atividade típica de controle de legalidade, e não substituição do legislador.
Assim, a r. sentença deve ser mantida, com a observação de que o afastamento alcança apenas a parte dos §§ 2º, 2º-A e 2º-B do art. 8º do Decreto nº 11.545/2023 que institui limites mensais nominais ao valor individual do bônus, subsistindo os percentuais e os demais critérios regulamentares compatíveis com a lei, bem como o teto do art. 37, XI, da Constituição.
Ante o exposto, voto por CONHECER DO RECURSO INOMINADO E NEGAR-LHE PROVIMENTO, mantendo a sentença. Condeno a União, recorrente vencida, ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da condenação, nos termos do art. 55, caput, da Lei nº 9.099/1995 c/c art. 1º da Lei nº 10.259/2001. Oportunamente, remetam-se os autos ao juízo de origem, com a respectiva baixa.
Documento eletrônico assinado por ALEXANDRE DA SILVA ARRUDA, Juiz Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.jfrj.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 510019846859v14 e do código CRC cdb70303.
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Data e Hora: 27/08/2026, às 11:56:34